В то время Рим не был таким уж институционализированным государством. Им управлял Сенат, армия и несколько бюрократов, помимо рабов и клиентов элиты. Хотя при Августе начала оформляться более систематическая центральная бюрократия, отчасти для того, чтобы снабжать провиантом жителей Рима и войска, настоящая бюрократическая администрация империи достигла своего развития лишь во второй половине III века. В эпоху поздней империи римское государство задействовало по меньшей мере 31 000 полностью оплачиваемых гражданских служащих, но, скорее всего, это сильно заниженное число, поскольку оно не включает в себя муниципальных служащих, о которых у нас нет достоверных сведений. Основной административной единицей была провинция, которых к концу правления Диоклетиана в 305 году н. э. насчитывалось 114. Каждой управлял губернатор, в основные обязанности которого входили сбор налогов и осуществление правосудия и на которого обычно работали 100 гражданских служащих. Провинции объединялись в более крупные диоцезы, управляемые римским чиновником викарием, а над ними возвышались четыре префекта претории: один в Галлии (включая Британию и Испанию), один в Италии (к претории которой принадлежали Африка и западная часть Балкан), один в Иллирике (Греция, Крит и остальная часть Балкан) и один в Византии на востоке. У этих префектов был очень большой штат, примерно до 2000 человек. Хотя гражданские должности занимали не на основе каких-либо экзаменов, знаменитые позднеримские юридические кодексы, установленные Феодосием в 438 году и Юстинианом в 529 году, упоминают принципы заслуг и старшинства в продвижении по службе. Лучшее описание такого бюрократического аппарата мы встречаем в работах Иоанна Лида («Лидийского»), служившего в Восточной преторианской префектуре Византии. Иоанн был родом из города Филадельфии в Лидии (ныне город Алашехир в Турции). Его нанял на государственную службу преторианский префект Зотик, тоже родом из Филадельфии. Восточная префектура была поделена на два основных департамента, один административно-юридический, другой финансовый. Иоанна приписали к первому, и в своей книге «О магистратах Римского государства» он приводит список высших чиновников этого департамента: princeps officii, cornicularius, adiutor, commentariensis, ab actis, cura epistularum и regendarius. И в самом деле, модель такого бюрократического устройства устанавливает закон 384 года, впоследствии поправленный в Кодексе Юстиниана; он предусматривает 443 различные должности, поделенные на 18 групп в порядке старшинства.
Scrinium ecxeporum:
Один чиновник ранга перфектиссима второго класса, являющийся примицерием всей схолы.
Один чиновник ранга перфектиссима третьего класса, примицерий всех эксцепторов.
Два чиновника ранга дуценария, терциоцерий и квартоцерий.
Один чиновник ранга центенария, примицерий инструменторум.
Два эпистуляра.
Тридцать шесть эксцепторов, образующих первую степень.
И так далее, на протяжении дальнейших 17 групп. В 511 году Иоанн начал со среднего чина эксцептора.
Такой бюрократический аппарат держался, как выразился Иоанн, на сложном наборе «обычаев, форм и языка», а его члены носили «отличительные знаки», униформу военного происхождения. Им приходилось иметь дело с правилами и процедурами, а также с «регистрами, титулами и обязанностями». Иоанн также отметил, что представителей этого аппарата объединяли общий корпоративный дух и чувство принадлежности к особому классу, отделяющие их от «обычных людей». Особое внимание уделялось языку и письменности. Только придворным бюрократам, наиболее приближенным к императору, дозволялось использовать litterae caelestes (буквально «небесные буквы») – особый ограниченный стиль письма, предназначенный для недопущения подделок, потому что его было трудно воспроизвести. Иоанн в подробностях вспоминает различные бюрократические процедуры, которым нужно было следовать. Например, все, что предлагалось вниманию трибуналу перфекта, необходимо было описывать дважды. Первое описание входило в обязанности чиновника под названием «секретарий», а другое составлял «персоналий», самый старший чиновник правосудия. Иоанн был убежден, что такие процедуры были крайне важны для хорошо функционирующей системы управления – например, они служили средством защиты от мошенничества или растрат. Он отмечал:
