В какой степени боевая сила, доставляемая 3-х миллионным казачьим населением, вознаграждает те потери, которые государство несет в экономическом отношении – это такой вопрос, для решения которого требовались бы весьма сложные исследования; касаться его здесь было бы неуместным. Военное министерство, на которое возложено не одно лишь заведование казаками как частию военных сил государства, но также и управление всем населением известных областей, – должно считать своею задачей вести дело так, чтобы согласовать, сколько возможно, противуположные интересы военные и гражданские, то есть заботиться о наибольшем развитии и устройстве казачьего войска в боевом отношении, насколько эта цель совместима с гражданским благосостоянием и преуспеянием народа. Министерство не должно забывать, что казачьи территории – не военные лагери, но части государства, имеющие полное право пользоваться благами гражданского и экономического развития, наравне с другими частями Империи.
В этих видах предстояло приступить к целому ряду мер и преобразований по всем частям гражданского устройства с тою целью, чтобы применить по возможности к казачьим областям предпринимаемые общие государственные реформы; устранить все те устаревшие особенности казачьего быта, которые, не принося пользы в военном отношении, только задерживали гражданское преуспеяние и способствовали отчуждению казачьего населения.
Существовавшее законодательство относительно казачьих войск, основанное на Положении, составленном в 1835 году для Донского войска, совершенно устарело и не могло уже служить руководством на практике. Некоторые из казачьих войск вовсе не имели утвержденного Положения. Еще в 1859 году возникло в министерстве предположение о составлении для всех казачьих войск новых Положений; составление предварительных проектов было возложено на временные комитеты, образовавшиеся во всех войсках, под председательством атаманов их. Сроком представления проектов назначено было 1-е января 1862 года; но работы в комитетах подвигались туго; некоторые из них просили отсрочки. Притом работы эти, как и предвиделось, велись на совершенно различных основных началах. Поэтому в 1861 году министерством признано было необходимым преподать местным комитетам одну общую программу, в которой были бы установлены общие начала для всех Положений, насколько такое единообразие признавалось возможным и необходимым, с предоставлением комитетам применять эти основные начала к каждому войску, сообразно особенным местным условиям. Для составления этой программы образован был «временный комитет» при Управлении иррегулярных войск, под председательством нового начальника этого управления генерал-лейтенанта Карлгофа. Другой временный комитет образован был при том же управлении для определения главных оснований военного и гражданского устройства Кубанского казачьего войска, которое находилось тогда в положении исключительном: оно составилось из слияния двух разнородных войск- бывшего Черноморского с частию бывшего «Кавказского линейного».
Некоторые из казачьих войск находились в то время в положении крайне неудовлетворительном; именно – Азовское и Новороссийское. То и другое, по малочисленности населения и по земельному стеснению, лишены были возможности получить и в будущем развитие и значение. Азовское войско, занимавшее в прежнее время низовья Дуная, приучилось к службе на воде; а потому, с перемещением его на берега Азовского моря, несло крейсерскую службу, на легких баркасах, вдоль Кавказского берега. Предполагалось азовских казаков переселить на этот берег, равно как и Новороссийское войско, занимавшее весьма невыгодное расположение в южной части Бессарабии.
Войско Башкирское, в котором считалось до миллиона душ обоего пола, существовало почти только по имени. Положением Комитета министров в 1855 году уже решено было постепенно обращать башкир в гражданское состояние; из числа 28 кантонов, на которые делилось войско, 19 были уже освобождены от военной службы, взамен которой население было обложено известным денежным сбором; остальные 9 кантонов пока отбывали еще казачью службу малыми командами; но имелось в виду вскоре упразднить окончательно все Башкирское войско».
Из числа сделанных в 1861 году многих частных распоряжений по иррегулярным войскам заслуживают упоминания»: включение Тобольского конного полка, Тобольского пешего батальона и Томского городового полка в состав Сибирского казачьего войска и сравнение офицеров Кубанского и Терского войск в окладах жалования с офицерами армейской легкой кавалерии.
Рядом с предположенным изменением устройства наших вооруженных сил стоял другой, не менее капитальный вопрос – преобразование нашего военного управления.
