Существовавшие у нас в то время управления войсковые и военно-административные не составляли стройной организации; между разными органами администрации и разными инстанциями власти не было правильной связи. Отсюда происходило излишество инстанций, многочисленность личного состава, усложнение отношений, размножение переписки. Не подлежало сомнению, что в тогдашнем устройстве военного управления можно было произвести многие упрощения и сокращения; но от этих сокращений нельзя было ожидать заметных сбережений в расходах. По моему мнению, пересмотр наших штатов управлений был необходим не в видах финансовых, а с целью упрощения административного механизма, приведения его в стройность посредством лучшего распределения органов и властей. Сокращения же, какие могли оказаться при этом в личном составе и в расходах, должны были послужить не в пользу Государственного казначейства, а к возможному повышению установленных с давних времен скудных окладов содержания служащих.
Главный и общий недостаток существовавшего у нас военного управления заключался в чрезмерной централизации его, уничтожавшей всякую самостоятельность административных органов, стеснявшей их мелочною опекой высших инстанций. Поэтому в основание предположенных преобразований была положена – возможная децентрализация всего военного управления посредством введения территориальной системы.
Предположение это заключалось в том, чтобы образовать военные округа, в которых главные начальники сосредоточивали бы в себе и высшее командование расположенными в округе войсками, и заведование местными органами военной администрации. Начальники эти, облеченные достаточно самостоятельною властию и правами, должны были служить непосредственными органами центральной власти для ближайшего на местах контроля за действиями местных хозяйственных учреждений. Предполагалось вместе с тем соединить в одном лице звания главного начальника военного округа и генерал-губернатора там, где существование этой последней власти признавалось нужным. В военное же время военно-окружная организация облегчила бы мобилизацию войск, доставила бы готовое устройство базиса и тыла действующей армии. Личный состав военно-окружных управлений послужил бы кадром для скорого сформирования полевых управлений армий.
Мысль о территориальной системе военного управления зародилась у меня еще за несколько лет ранее, именно в начале 1856 года и была изложена тогда в записке, составленной мною вследствие одного разговора с моим дядей графом Павлом Дмитриевичем Киселевым о военном положении России. Мысль эта постепенно развилась в продолжение моих работ по устройству военного управления на Кавказе, окончательно же выработалась в конце 1861-го и в последующие годы.
С образованием военно-окружного управления предположено было упразднить в мирное время не только существовавший главный штаб 1-й армии, но и деление войск на корпуса, в том соображении, что распределение войск на армии и корпуса, зависящее от обстоятельств военного времени, может без особых затруднений совершаться во время самой мобилизации войск. В мирное же время высшею единицей в группировке войск полагалась дивизия, причем имелось в виду предоставить начальнику дивизии несколько большие, чем прежде, права и значение.
Предположенное упразднение в мирное время корпусной организации вызвало впоследствии наиболее нападок на военно-окружную систему. Постоянному существованию армий и корпусов приписывалась та выгода, что избегалось формирование новых штабов при самом начале войны и что войска выступали в поход под начальством тех лиц, с которыми они уже свыклись и которые знали близко подчиненные им войска. Но выгода эта была более воображаемая, чем действительная. Опыт всех прежних войн показывал, что с самого начала мобилизации происходила значительная перетасовка начальствующих лиц; только немногие из командиров крупных частей оставались на своих местах; войска распределялись по стратегическим соображениям, так что редко целый корпус оставался в своем составе; случалось, что корпусный командир оставался с одним штабом своим без войск, в то время, как формировались временные отрядные штабы. Надобно притом заметить, что упразднение корпусов в мирное время было предложено мною вовсе не потому, что корпусное деление признавалось несовместимым с военно-окружною системой, а единственно ввиду сокращения лишней инстанции и сбережения денежных средств, которые могли быть обращены на покрытие новых расходов по военно-окружным управлениям. Поэтому, если «корпусную» организацию противопоставляли «военно-окружной», то это было простым недоразумением. Восстановление корпусов в позднейшее время, без малейшего нарушения военно-окружной системы, было наглядным доказательством того, что корпусная организация вполне уживается с военно-окружным управлением и что существование в мирное время одной лишней строевой инстанции может возбуждать сомнение разве только со стороны экономии, нисколько не умаляя значения военно-окружной системы.
