Многие командиры частей и соединений РККА считали, что главной задачей Вооруженных Сил молодой Страны Советов был разгром белогвардейских армий и войск иностранных интервентов, а политическому бандитизму придавали второстепенное значение. Поэтому М. В. Фрунзе не раз подчеркивал чрезвычайную опасность бандитизма для Советской власти и ту важную роль, которую призваны сыграть части Красной Армии в его ликвидации. «Напоминаю и требую запомнить, – писал он, – что борьба с бандитизмом и полное его искоренение есть первейшая задача войск на Украине. Борьба с бандитизмом есть та же война и, как мы сумели добиться на всех фронтах нужной нам победы, так же и здесь, в борьбе с бандитизмом, я определенно требую добиться его искоренения… Бандитизм есть тот же враг Советской власти, как Колчак, Деникин и Врангель».
С декабря 1920 г. по декабрь 1921 г. на заседаниях Политбюро и Оргбюро ЦК КП(б)У было рассмотрено 164 вопроса военного характера, основная часть которых была посвящена разгрому бандитизма. В частности, эти вопросы обсуждались на Пленуме ЦК КП(б)У 7–9 января 1921 г.; 21 января 1921 г. на заседании Политбюро были разработаны конкретные методы борьбы с кулацкой контрреволюцией (они нашли отражение в декрете Совнаркома УССР от 29 января 1921 г.); 5 февраля было решено провести «Неделю борьбы с бандитизмом», 13 февраля Политбюро поручило М. В. Фрунзе сформировать украинские воинские части для борьбы с бандами махновцев.
На первых порах общее руководство ликвидацией бандитизма на территории республики осуществляло созданное 12 января 1921 г. Постоянное совещание при командующем Вооруженными Силами Украины. Однако в связи с вовлечением в борьбу против кулацкой контрреволюции широкого круга партийных, советских, военных организаций для более четкой координации их действий эти функции начало выполнять Постоянное совещание по борьбе с бандитизмом при Совнаркоме УССР, созданное постановлением правительства Советской Украины 19 февраля 1921 г. В его состав вошли представители ЦК КП(б)У, ВУЦИК, военного командования, ВУЧК, НКВД, ряда других наркоматов и ведомств, в частности С. В. Косиор, С. И. Гусев, В. Я. Чубарь, Р. П. Эйдеман, К. А. Авксентьевский, В. П. Затонский, М. К. Владимиров, Д.3.Лебедь, Н. Г. Кропивянский. Возглавил этот чрезвычайный орган глава правительства республики X. Г. Раковский, заместителем стал командующий Вооруженными Силами Украины и Крыма М. В. Фрунзе.
21 февраля 1921 г. состоялось первое заседание Постоянного Совещания по борьбе с бандитизмом при Совнаркоме УССР, на котором были определены основные задачи этого чрезвычайного правительственного органа, разработан план действий как в республиканском масштабе, так и для отдельных регионов. Постановления Совещания были обязательны для всех без исключения учреждений Советской власти.
24 февраля 1921 г. было проведено Совместное заседание Пленума ЦК КП(б)У и Постоянного совещания по борьбе с бандитизмом при Совнаркоме УССР. В его работе приняли участие Г. И. Петровский, Д. З. Мануильский, Ф. Э. Дзержинский, К. Е. Ворошилов, В. Я. Чубарь, Н. А. Скрыпник и другие партийные и советские деятели. На заседании был заслушан доклад М. В. Фрунзе о положении на местах, о вооружении отрядов для борьбы с бандитизмом, о политической борьбе с контрреволюцией и других первоочередных вопросах. Всего в течение 1921 г. состоялось 32 заседания, на которых было рассмотрено около 750 различных вопросов, связанных с ликвидацией бандитизма. Главное место было отведено организации военной борьбы с махновщиной.
В начале 1921 г. борьба с махновскими отрядами велась бессистемно. Одной из существенных ошибок советского командования было то, что против махновской конницы сражались пехотные части, и это не давало должного эффекта. Махно, проходя по 50–80 верст в сутки, захватывал по 2–3 населенных пункта в день, расправлялся с местными коммунистами, членами комитетов незаможных селян, работниками советских организаций, попадавшими в плен красноармейцами. Если раньше махновцы расстреливали в основном только комиссаров и реже командиров, а рядовых бойцов либо принимали в банду, либо отпускали, то теперь по приказу Махно смертная казнь ждала каждого красноармейца.
Среди одинаково серых будней боев и отступлений были у Махно и радостные минуты, когда он снова начинал надеяться на то, что вновь возглавит многотысячное войско и будет полноправным хозяином юга Украины. Особую надежду у Махно вызвало известие о переходе на сторону махновцев красного командира 1-й бригады 4-й кавдивизии 1-й Конной армии Маслакова почти со всем личным составом 19-го кавполка.
