Источниковедение полностью

Начало нового этапа в истории российского законодательства, а точнее, в истории русского права и законодательства как его источника большинство авторов связывают с изменением соотношения обычая и закона как источников права и относят изменение этого соотношения либо к середине XVII в. (после Соборного уложения 1649 г.), либо к началу XVIII в. (период преобразований Петра I).

Идея приоритета закона как источника права формировалась постепенно. Некоторые признаки ее зарождения можно усмотреть, например, в наказе окольничему князю Львову, определенному воеводою в Казань, «Об управлении казенными и земскими делами» от 31 марта 1697 (7205) г., в котором, кроме указания «всякие дела делать по сему Великого Государя указу», содержится наставление впредь руководствоваться приходящими из приказа Казанского дворца грамотами, «которые наказа противны не будут».

В конце 1710‑х годов Петр I, по-видимому, считал, что имеющаяся законодательная база, в основе которой по-прежнему лежало Соборное уложение 1649 г., позволяет Сенату решать большинство дел, не обращаясь каждый раз к законодателю. По крайней мере, в именном указе от 22 декабря 1718 г. «О неподаче Государю прошений о таких делах, которые принадлежат до рассмотрения на то учрежденных правительственных мест, и о нечинении жалоб на Сенат под смертною казнью» говорится, что Сенат должен обращаться к царю только в том случае, «разве такое спорное новое и многотрудное дело от челобитчиков объявится, котораго по Уложенью [выделено мной. – М. Р.] решить самому тому Сенату без доклада и без именнаго от Его Царского Величества указу отнюдь нельзя…». Указ из Юстиц-коллегии «О вершении дел без всякаго замедления и волокиты по Уложению и о выписках из судных дел» от 25 мая 1719 г. числит в составе законодательных актов, на основе которых должны решаться дела, кроме Уложения и новосостоятельные указы (по-прежнему при ведущей роли Уложения). Отметим, что данный указ был издан как мера борьбы с волокитой и ускорения судопроизводства. Он не устанавливал новой нормы, а только подтверждал ранее введенные. Эти же нормы подтверждались указом из Юстиц-коллегии от 15 октября 1719 г. «О решении дел в Московском надворном суде по Уложению и по новосостоятельным указам, а не по сепаратным, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в Государственную Юстиц-коллегию». Указом предписывалось Московскому надворному суду дела управлять по Уложению и «по новосостоятельным Его же Великого Государя указам, которые к пополнению того ж Уложения всенародно напечатаны и повсюду объявлены…».

Основным законодательным актом, утверждавшим приоритет закона как источника права, стал именной указ от 17 апреля 1722 г. (опубликован 27 января 1724 г.) «О хранении прав гражданских, о невершении дел против регламентов, о невыписывании в доклад, что уже напечатано, и о имении сего указа во всех судных местах на столе под опасением штрафа». В указе говорится: «Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и еще есть, и зело тщатся всякия мины чинить под фортецию правды…». Далее оговорено, что «сим указом яко печатью все уставы и регламенты запечатываются, дабы никто не дерзал иным образом всякие дела вершить и располагать не против регламентов и не точию вершить, ниже в доклад вписывать то, что напечатано, не отговариваясь о том ни чем, ниже толкуя инако».

Хотя в нашу задачу не входит реконструкция постепенно складывавшейся новой законотворческой процедуры, отметим, что указ «О хранении прав гражданских…» закрепил основные элементы системы законотворчества: апробацию указа государем, публикацию и инкорпорирование в соответствующий регламент.

Установив приоритет закона как источника права, законодатель этим не ограничился, поскольку еще сохранялись обширнейшие сферы как государственной, так и особенно общественной и частной жизни, которые продолжали регулироваться обычаем из-за пробелов в законодательстве. С 1720‑х годов правительство начало прилагать существенные усилия для восполнения этих пробелов. 27 апреля 1722 г. был издан именной указ «О должности генерал-прокурора», а 13 июня того же года – «Инструкция обер-прокурору Святейшего синода», десятые пункты которых почти дословно совпадают. В именном указе «О должности генерал-прокурора» говорится: «О которых делах указами ясно не изъяснено, о тех предлагать Сенату, чтоб учинили на те дела ясные указы, против указа апреля 17 дня 722 года [имеется в виду указ «О хранении прав гражданских…». – М. Р.], который всегда на столе держится; и как сочинят, доносить Нам и, ежели в пополнение сей инструкции что усмотрит, о том доносить же». То же самое предлагалось делать обер-прокурору Святейшего синода с тем отличием, что он должен «предлагать Синоду», а не Сенату, как генерал-прокурор.