Такой способ восполнения пробелов в законодательстве активизировался в правление Екатерины II. Например, в 11‑м пункте манифеста от 15 декабря 1763 г. «О постановлении штатов…» говорится: «Когда же случится, что к решению дел точных указов не будет, о том не реша в департаментах, но иметь общее рассуждение и представлять, куда надлежит, с мнением…». Аналогичное требование содержит и именной, данный генерал-прокурору, указ «О неотступлении сенатской канцелярии от предписанного образа при докладе, о приезде присутствующим в Сенат в установленное время, о неоставлении заседания прежде положеннаго часа и об основывании определений Сената по всем делам на законах». В нем говорится, с одной стороны, о необходимости точно соблюдать законы, а с другой стороны, «в случае недостатка в узаконениях, по зрелому уважению государственной пользы, доносить Нашему Императорскому Величеству».
Итак, не вступая в дискуссию о праве законодательной инициативы в России XVIII–XIX вв. и считая справедливой существующую в исторической и историко-правовой науке точку зрения, что право законодательной инициативы принадлежало царю, обратим внимание на то, что в XVIII в., особенно в годы правления Петра I и Екатерины II, должностные лица не только имели право, но были обязаны обращать внимание законодателя на пробелы в законодательстве.
С установлением приоритета закона как источника права связаны и попытки законодателя устранить противоречия в законодательстве. В частности, в именном, данном Сенату указе от 11 декабря 1767 г. «Об оставлении в Малороссии установления Магдебургских прав касательно привода к присяге свидетелей из священнослужителей, в своей силе», разрешающем коллизию между Соборным уложением и Воинским уставом в связи с порядком присяги священнослужителей, содержится ссылка на указ, данный Сенату 3 сентября 1765 г. Этим указом «повелевается, если которая коллегия усмотрит в двух равных делах разные Сената решения, то, не чиня исполнения, докладываться о сей разности Сенату и <…> Императорскому Величеству, а Сенат имеет оныя дела с объяснением своих решений <…> Императорскому Величеству взносить…».
Таким образом, к концу правления Петра I не только законодательно утвердился принцип приоритета закона как источника права, но и был принят ряд мер для восполнения пробелов в законодательстве. Впоследствии такая законотворческая деятельность была продолжена. Среди мер, направленных на создание новой законодательной системы, отметим и малоуспешные попытки кодификации.
В последующие годы самым сложным оказалось внедрить принцип приоритета закона в сознание чиновников. Эту цель, в частности, преследовали несколько законодательных актов, изданных в 1740 г. 9 февраля вышел сенатский указ «О нечинении Камер-конторе по таким делам, на которые имеются точные указы, никаких вымыслов и беззаконных волокит». Поводом для издания этого указа послужило рассмотрение конкретного дела винного подрядчика Воронцова. Камер-контора затребовала сенатский указ о мере наказания этому подрядчику за его «продерзость». Поскольку о винных откупах и корчемстве существовали указы от 18 июня 7189 (1681) г., 28 января 1716 г., 6 мая 1736 г., на которые, кстати, в своем запросе ссылается и сама Камер-контора. Сенат указывает, что Камер-конторе «надлежало бы, не докладывая и не утруждая Правительствующий сенат, по вышеозначенным указам, а особливо по Именному Ея Императорского Величества 736 года указу, точное решение чинить…». Более того, в указе подчеркивается, что если Камер-контора, несмотря на ранее данное указание Сената, не приняла решение в соответствии с известными ей указами, а обратилась с требованием указа в Камер-коллегию, то «явная и беззаконная волокита» чинилась «знатно для некоторой страсти или лакомства». И в конце сенатского указа содержится требование не только как можно скорее в соответствии с имеющимися указами решить дело подрядчика Воронцова, но и «впредь той конторе в таких делах, на которыя имеются точные указы (как и на сие дело), отнюдь никаких вымыслов не употреблять и беззаконных волокит к разорению не чинить под опасением тяжкого штрафа».
Правительство не ограничилось разъяснением только конкретного дела. Во время регентства Бирона, 23 октября 1740 г., был издан манифест «О поступании в управлении всяких государственных дел по регламентам, уставам и прочим определениям и учреждениям». Этим манифестом провозглашалась необходимость «во управлении всяких государственных дел поступать по регламентам и уставам и прочим определениям и учреждениям от блаженныя и вечнодостойныя памяти Государя Императора Петра Великого, и по нем во время Ея Императорскаго Величества блаженныя ж и вечнодостойныя памяти благополучнаго государствования учиненным без всяких отмен». Манифестом подтверждается устав от 6 октября 1740 г., а также «все <…> прежние в народ публикованные указы и манифесты о правосудии».
