На местном уровне племенная структура оставалась неизменной; властью по-прежнему обладали вожди, которые черпали влияние и силу в поддержке народа, а не в императорских назначениях на должность. Таким образом, государственная структура внесла мало изменений на местном уровне, за исключением того, что она положила конец грабежам и убийствам, характерным для степи в период отсутствия политического единства. Вассальные племена контролировались империей через систему наместников, часто — членов императорского рода. Наместники занимались решением проблем локального характера, организовывали набор рекрутов и подавляли недовольство местных племенных вождей. Имперское правительство монополизировало сферу международных отношений и военного дела, на переговорах с другими державами выступая от имени всей империи.
Стабильность этой государственной структуры поддерживалась за счет извлечения ресурсов за пределами степи. Имперское правительство обеспечивало кочевников добычей от набегов, торговыми правами и субсидиями. Хотя местные племенные вожди утратили свою автономию, взамен они получили от империи материальные выгоды, которых отдельные племена не могли бы добиться собственными силами. Эта племенная организация никогда не исчезала на местном уровне, но в периоды централизации ее роль была ограничена решением мелких внутренних дел. Когда данная система приходила в упадок и племенные вожди на местах становились независимыми, степь возвращалась к анархии.
Имперская конфедерация была наиболее стабильной формой кочевого государства. Впервые она появилась у сюнну в период между 200 г. до н. э. и 150 г. н. э. и позднее была адаптирована жуаньжуанями (V в.), тюрками (VI–VIII вв.), уйгурами (VIII–IX вв.), ойратами, восточными монголами и джунгарами (XV–XVIII вв.). Монгольская империя Чингис-хана (XIII–XIV вв.) основывалась на гораздо более централизованной системе организации, ликвидировавшей существовавшие племенные связи и превратившей местных лидеров в имперских чиновников. Недолговечная империя сяньби, существовавшая во второй половине II в. н. э., была примитивной по своей структуре конфедерацией, которая распалась после смерти ее лидеров. В другие периоды, в частности между 200 и 400 и между 900 и 1200 гг., степные племена не подчинялись никакой централизованной власти.
Кочевые конфедерации имперского типа возникали только в тех случаях, когда они получали возможность установить связи с экономикой Китая. Кочевники использовали стратегию вымогательства, чтобы получить торговые права и субсидии от Китая. Они опустошали границу набегами, а затем заключали договор с китайским двором. Национальные династии в Китае[19] стремились откупиться от кочевников, так как это было дешевле, чем вести войну с народом, который мог избегнуть китайского возмездия, уходя из пределов досягаемости императорских войск. В эти периоды вся область северной границы была поделена между двумя великими державами.
Вымогательство требовало совсем другой стратегии, нежели завоевание. Хотя и принято считать, что кочевники центральных степей рыскали, подобно волкам, за Великой стеной, надеясь завоевать Китай, как только он ослабеет, на самом деле они не стремились к захвату китайской территории. Материальное благополучие, достигаемое за счет торговли с Китаем и за счет получаемых от Китая субсидий, стабилизировало власть в империи, и кочевники отнюдь не желали уничтожать этот источник дохода. Например, уйгуры настолько зависели от китайских субсидий, что даже отправляли войска для подавления внутренних восстаний в Китае и удержания у власти уступчивой национальной династии. За исключением монголов, «кочевое завоевание» имело место только после падения централизованной власти в Китае, когда не было единого правительства, у которого можно было бы вымогать. Могущественные кочевые империи возникали и рушились вместе с национальными династиями в Китае. Империи Хань и сюнну появились одна за другой в течение одного десятилетия, а империя тюрков возникла, когда Китай был объединен династиями Суй и Тан. Так же последовательно, с промежутком в несколько десятилетий, Китай и степь вступали в периоды анархии. Когда Китай погружался в пучину тяжелой смуты и экономического упадка, поддерживать прежние отношения становилось невозможно и степь превращалась в конгломерат разрозненных племен, неспособных объединиться до тех пор, пока в Северном Китае вновь не восстанавливался порядок.