«Дмитрий Прокофьевич! ...Я в полной к Вам доверенности поручаю Вам усугубить надзор, дабы дела как в Правительствующем Сенате, так и во всех подчинённых ему местах имели успешнейшее течение, чтоб законы и указы повсюду исполнялись неизменно, чтоб бедные и угнетаемые находили в судах защиту и покровительство, чтоб правосудие не было помрачено ни пристрастиями к лицам, ни мерзким лихоимством, Богу противным и мне ненавистным, и чтоб обличаемые в сём гнусном пороке нетерпимы были в службе и преследуемы всею строгостию законов, в чём Вы по долгу звания Вашего неослабно наблюдать и о последствиях меня в откровенности извещать не оставьте, донося равномерно и о тех отличных чиновниках, которых за усердную и безпорочную службу найдёте достойными особеннаго моего воздаяния»61.
В 1818 году в глубокой тайне Александр I утвердил основы будущей русской конституции, составленные Н. Н. Новосильцевым и князем П. А. Вяземским. «Государственная уставная грамота Российской империи» в окончательной редакции 1820 года предусматривала федеративное устройство (деление страны на 12 наместничеств со своими представительными органами), создание двухпалатного Государственного сейма, дарование свободы слова, печати, вероисповедания, равенства перед законом, неприкосновенности личности и частной собственности при сохранении крепостного права. Законы должны были издаваться совместно императором и сеймом, при этом исключалась ответственность исполнительной власти перед сеймом.
Но ни «Уставная грамота», ни какие-либо указы, облегчавшие жизнь крепостных, так и не были обнародованы. Попытка эксперимента — создание в 1819 году Тульского наместничества — не привела к перестройке системы местной администрации. Назначенный управлять огромной территорией (Воронежской, Орловской, Рязанской, Тамбовской и Тульской губерниями) генерал-адъютант А. Д. Балашов лишь в 1823 году получил именной указ об изменении порядка управления, касающийся лишь Рязанской губернии. При этом государь требовал, чтобы наместник сам предлагал новшества, но «каждый раз представлял на моё разрешение». В итоге Балашов даже не пытался создать совет наместничества (аналог Государственного совета) и жаловался на «великий недостаток в знающих и способных чиновниках». В Рязани появились лишь губернский совет чиновников, пожарная команда и «тюремный замок» — иных указаний из Петербурга не последовало.
В августе 1821 года возвращённый из ссылки Сперанский записал слова царя: «Разговор о недостатке способных и деловых людей не только у нас, но и везде. Отсюда заключение: не торопиться преобразованиями; но для тех, кои их желают, иметь вид, что ими занимаются». «Некем взять», — жаловался царь своему окружению на то, что не имеет помощников и не может найти подходящих людей.
Скоро Александр I перестал даже «иметь вид», что готовит преобразования. С 1816 года в стране насаждались военные поселения, в которые были переведены 150 тысяч солдат и почти 400 тысяч государственных крестьян, чтобы армия сама себя кормила и воспроизводила (дети женатых солдат и военных поселян зачислялись в армейскую службу). Военные поселения, каждое со своим общественным «магазином»-складом, кирпичным мастером и повивальной бабкой, по замыслу создателей, должны были стать не только средством содержания армии, но и образцом для устройства жизни в России: на их прямых улицах стояли в линию типовые дома, а жизнь их обитателей была подчинена военному распорядку; «поселенные» солдаты в обязательном порядке получали жён по жребию.
На первое место в управлении империей выдвинулся генерал, граф, сенатор и фактический руководитель Государственного совета Алексей Андреевич Аракчеев, заведовавший личной канцелярией Александра I. В его руках сосредоточились все сколько-нибудь важные государственные дела: подготовка законопроектов, надзор за органами центрального и местного управления, назначения, награды и пенсии. С 1815 года министры были лишены права личного доклада царю и обращались к нему через Аракчеева.
