Экспериментальное законодательство должно быть ограничено во времени; оно должно содержать четкие определение и назначение; оно должно указывать цели запланированного законодательного действия и критерии, используемые для оценки соответствия временно применяемых инструментов; оно должно определить, какие данные следует собрать, ответственность за сбор этих данных и оценку результатов и т. д.
Приходится констатировать, что наше законодательство, экспериментальное по сути, по форме таковым не является. Эксперимент предполагает четкую формулировку целей, для которых он проводится. Эксперимент предполагает определение этапов и конечного срока. С точки зрения срока действия наши законы сейчас экспериментальные, поскольку они очень краткосрочные, но никто их экспериментальными не считает, ни этапов не определяет, не определяет и результата, который должен быть получен в итоге реализации этого закона.
И самое главное – в любом эксперименте есть ответственный за этот эксперимент, кто-то должен сказать: я отвечаю за этот эксперимент и несу ответственность за его результаты. На практике лишь в самых исключительных случаях можно назвать ответственных за проводимые в нашей стране эксперименты. Например, ответственность за реформу электроэнергетики взял на себя Чубайс.
У этой проблемы есть еще один аспект: правовая политика сегодня вышла на новый уровень, который качественно отличается от того, что было раньше. С начала и до конца 90-х гг. государством предлагались прямолинейные, простые, явные, открытые решения, которые и оформлялись законами. Если приватизация, так непременно чековая, лобовая, ураганная и т. д.
Сейчас реформы перешли в совершенно новую стадию. Период грубых реформ прошел. Государством предлагаются очень тонкие решения. Сегодняшние законы – это иногда очень многослойное, очень сложное решение, где последствия наступят не сразу, и мы не всегда понимаем даже, какие последствия закладываются в эти законы. К сожалению, сегодняшнее поколение политиков, сегодняшнее поколение депутатов голосуют за решения, последствий которых до конца не понимают, не знают, как они сработают и к каким результатам приведут.
Все это значит, что надо совершенно иначе смотреть на проблему оценки эффективности закона. Сегодня надо изучать эффективность закона «послойно»: эффективность юридическую, социальную, психологическую, экономическую, на макроуровне, на микроуровне. В проблеме эффективности есть много слоев, и эффективность в одном слое может означать резкую неэффективность в другом.
Эффективность надо изучать на достаточно большом временном промежутке, отслеживать прямые и косвенные последствия, которые тоже могут быть очень разными у различных законов. Сама проблема оценки законов, оценки их эффективности сегодня стала чрезвычайно сложной в силу изменения общественной жизни и тех правовых инструментов, которые используются для ее регулирования и упорядочения.
Надо отметить, что в изучении эффективности законов используется два основных подхода. Наиболее распространенный и популярный подход к эффективности – это
Он не учитывает прежде всего, какой ценой достигнут результат; он не учитывает побочных последствий, которые могут перечеркнуть и дискредитировать достигнутую цель; он не учитывает того, что сама цель изначально бывает определена неверно. Наиболее последовательные сторонники это подхода говорят, что, если цель достигнута, даже объективно вредная, даже причинившая ущерб обществу, закон должен быть признан эффективным. Нас не интересует, какие там побочные последствия, отдаленные результаты; если цель достигнута – все, закон эффективен. Более осторожные и гибкие представители этого направления заявляют: нет, что вы, конечно, надо учитывать весь комплекс последствий.
Второй подход, его развивала петербургская школа, под руководством профессора А. С. Пашкова, заключается в том, что
