• анализ и определение проблемы, которая, как предполагается, будет решена законодательным действием;
• определение или уточнение целей законодательства;
• экспертизу правовых инструментов, или средств, которые могут использоваться для решения проблемы, и выбор таких инструментов, основанный, среди прочего, на результатах перспективной оценки их возможного воздействия;
• проектирование нормативного содержания;
• формальное введение в действие;
• применение;
• ретроспективную оценку;
• при необходимости или по возможности – адаптацию законодательства в соответствии с результатами ретроспективной оценки.
В рамках аналитической или теоретической модели, лежащей в основе методического подхода, который будет использоваться при подготовке законов, законодательный процесс рассматривается как повторяющийся процесс обучения; как процесс, в котором оценка влияния законодательства является одной из фундаментальных предпосылок и инструментов обучения; как процесс, призванный гарантировать учет законодателем социальной действительности и социальной адекватности законодательной деятельности.
Конечно, этот методический подход к законодательству имеет свои пределы; ограничения являются, в частности, результатом того, что подход основан, по существу, на «инструментальном представлении» о законодательстве: законодательная деятельность рассматривается как инструмент социального руководства и контроля и, как иногда говорят, как инструмент «социальной инженерии». Другими словами, этот подход основан на предположении, что законодательная деятельность является рациональной деятельностью, нацеленной на реализацию определенных целей или задач, на достижение определенных результатов в социальной действительности.
Это предположение может быть подвергнуто сомнению. Оно истинно лишь отчасти: не все законодательство имеет инструментальный характер или, по крайней мере, инструментальный характер не всегда является преобладающим; например, представляется, что этот характер ярче проявляется в области публичного права, чем в области частного права. Кроме того, в некоторых случаях законодательство может рассматриваться более реалистично как выражение политического давления, чем как попытка решения проблемы путем изменения поведения определенного слоя населения. Иногда законы могут рассматриваться скорее как более или менее случайный результат политических дебатов и компромиссов, чем как рациональные усилия, направленные на социальные изменения. Наконец, законодательная деятельность может рассматриваться как символический акт, не претендующий на достижение практических результатов; символический в том смысле, что главной функцией может быть выражение обеспокоенности проблемой со стороны политических властей, их готовности разделить озабоченность людей, их желания продемонстрировать, что ситуация находится под контролем. В этом смысле инструментальный, рациональный взгляд на законодательство, лежащий в основе методического подхода, – это частичный, ограниченный подход. Тем не менее мы можем признать, что во многих случаях законодательство совершенно явно и несомненно имеет преобладающий инструментальный характер или, по крайней мере, используется как инструмент. В таких случаях применение методического подхода разумно и приемлемо.
После этих предварительных замечаний, нацеленных на разъяснение общего контекста, нужно определить, что же означает «оценка» в контексте легиспруденции. Действительно, слово «оценка» используется сегодня в таком количестве разных смыслов, что совершенно необходимо дать ясное определение[133]. Под «оценкой» подразумевается анализ и определение влияния законодательства. Это очень общее определение включает три элемента.
Во-первых, оценка касается законодательства, т. е. нормативных актов и – неявно – административных решений, основанных на этих актах. Таким образом, формально ее объект отличается от объекта анализа политики; однако, по крайней мере в отношении правопорядка, уважающего верховенство закона, на практике нет никаких фундаментальных различий между оценкой законодательства и оценкой государственной политики[134].
Во-вторых, оценка определяет влияние закона, исследует изменения, соответственно, и сохранение отношений, поведения или ситуаций, а также последствия этих изменений, являющиеся результатом (потенциально или действительно, в соответствии с перспективой) законодательной деятельности. Другими словами, оценка призвана определить причинно-следственные отношения между законодательными действиями и социальной действительностью.
В-третьих, оценка является попыткой методически проанализировать и оценить воздействие законодательства.
Третий элемент этого определения нуждается в дальнейших пояснениях. «Методически» означает:
• общепонятным, реально выполнимым способом, в частности, потому, что ясно определяются основания, или источники, заявлений либо мнений о потенциальных или реальных причинно-следственных связях между введением в действие законов и обозримой социальной действительностью;
