Х съезд партии был самым значительным и самым широким партийным форумом, на котором обсуждался национальный вопрос перед созданием в декабре 1922 года Союза Советских Социалистических Республик. Казалось, что в этом вопросе формируется единство, но в течение 1922 года, уже во время болезни Ленина, вновь дал о себе знать бюрократический централизм. Затонский оказался провидцем. Сам Сталин в то время занимался советизацией Закавказских республик, усиленно пропагандируя осторожный подход к национальным проблемам. В июле 1921 года газета «Правда Грузии» опубликовала доклад Сталина «Об очередных задачах коммунизма в Грузии и Закавказье», в котором освещались вопросы ликвидации традиционных противоречий между национальностями. Сталин выступал за экономическое объединение Закавказских республик. В то же время он пытался проводить линию между различными степенями политического объединения. К весне 1922 года отношения между республиками поднялись на такую ступень, что они согласились быть представленными в рамках единой делегации РСФСР на международной конференции в Генуе.
22 февраля 1922 года восемь советских республик — Азербайджан, Армения, Белоруссия, Бухара, Грузия, Украина, Хорезм и Дальневосточная Республика — записали в протоколе, что РСФСР представляет, защищает их интересы и вступает в контакт от их имени с представителями других государств, а также может заключать договоры. Таким образом, по отношению к внешнему миру было декларировано политическое единство этих республик. Однако многое зависело теперь от решения правовых вопросов. С весны 1922 года быстрыми темпами шла работа по выработке этих деталей. РСФСР, которая являлась федерацией автономных республик и краев, имела систему двусторонних договоров о военно-политическом союзе с самостоятельными советскими республиками. Но эта модель оставляла открытым главный вопрос — об отношении этих республик к Советской России. Договоры такого рода могли создать впечатление, будто эти республики просто вступают в РСФСР. И это имело реальную перспективу уже в течение 1922 года. Подобный план «автономизации» связан с именем Сталина. Такая инициатива встретила поддержку узкой группы старых большевиков. Однако накопленный исторический опыт и анализ, проведенный прежде всего Лениным, показывали перспективу решения этого вопроса на базе федерации равноправных национальных республик и частей страны, уже находившихся в союзе друг с другом.
В тот период наряду с национальными республиками, каковыми были, например, Украина или Белоруссия, существовали две федерации — Российская и Закавказская. Создание последней было связано с событиями 1921 года, когда 2-3 июля на пленуме Кавбюро ЦК РКП(б) под председательством Г. К. Орджоникидзе члены Центральных Комитетов компартий Азербайджана, Армении и Грузии, представители партийных комитетов Баку и Тифлиса подняли вопрос о федерации. 30 августа ЦК Компартии Азербайджана обратился с письмом к коммунистам республики, предлагая развернуть агитационную кампанию за создание федерации Кавказских республик. Такие же задачи выдвигали парторганизации Грузии и Армении. На пленуме Кавбюро ЦК РКП(б), состоявшемся в Баку 3 ноября, было принято решение о федерации трех республик. Идея Закавказской федерации исходила из интересов обороны и экономического развития этих республик.
Ленин в принципе поддерживал идею федерации, но обстановку для ее практического осуществления считал еще несозревшей, поэтому предлагал провести широкую дискуссию и настаивал на том, чтобы во время подготовительного периода проблему федерации обсудили сами рабочие и крестьяне, поскольку они должны понять ее необходимость.
Сталин и Орджоникидзе, выступавшие на платформе централизации, стремились ускорить ход событий.
