Пока президент Полк поддерживал план "Миссурийский компромисс", главный претендент на президентский престол выступил с предложением, обладающим всеми прелестями двусмысленности. Этим претендентом был Льюис Касс из Мичигана, и в его "письме Николсона" от декабря 1847 года была сформулирована доктрина того, что позже было названо народным суверенитетом, в качестве третьей основной позиции по территориальному вопросу. Не занимая решительной позиции по вопросу о том, обладает ли Конгресс полномочиями регулировать рабство на территориях, Касс утверждал, что если такие полномочия существуют, то их не следует применять, а рабство должно быть оставлено под контролем - на неопределенном этапе - территориального правительства. Его доктрина основывалась на правдоподобной и вполне демократической предпосылке, что граждане территорий обладают такой же способностью к самоуправлению, как и граждане штатов. Если демократия позволяет гражданам каждого штата самостоятельно решать вопрос о рабстве, то она в равной степени соответствует демократии и в том, чтобы позволить гражданам территории "регулировать свои внутренние проблемы своим собственным способом". Для пущей убедительности можно сказать, что это было не только вопросом разумной политики, но и конституционным обязательством: Касс "не видел в Конституции никакого предоставления Конгрессу необходимых полномочий [для регулирования рабства]" и считал, что такое регулирование было бы "деспотичным" и имело бы "сомнительную и недобросовестную власть".
На первый взгляд, эта позиция казалась простой и заманчивой: ссылаясь на принцип местного самоуправления, против которого никто не стал бы спорить, она обещала снять с повестки дня Конгресса очень хлопотный вопрос и сделать возможным достижение консенсуса в сильно расколотой Демократической партии. Она казалась беспристрастной, поскольку призывала как северных, так и южных партизан принять вердикт местного большинства.
Но то ли по недомыслию, то ли по случайности формула народного суверенитета содержала глубоко скрытую и фундаментальную двусмысленность: она не указывала, на каком этапе своей политической эволюции жители той или иной территории имеют право регулировать рабство. Если они могли регулировать, находясь на территориальной стадии, тогда могли существовать "свободные" территории, как и "свободные" штаты; но если они могли регулировать только при разработке конституции, чтобы подать заявку на статус штата, тогда рабство было бы законным на протяжении всего территориального периода, и эффект был бы таким же, как и от юридического открытия территории для рабства. Из письма Касса можно сделать вывод, что законодательные органы территорий могут исключить рабство на территориальном этапе. Но его заявление о том, что он выступает за то, чтобы оставить за жителями территории "право самим регулировать его [рабство] в соответствии с общими принципами Конституции", говорило гораздо меньше, чем казалось, поскольку все, к чему оно в конечном итоге сводилось, - это предложение дать территориальным правительствам столько власти, сколько позволит Конституция, не уточняя, каков может быть объем этой власти. Касс, правда, заявил, что не видит в Конституции ничего, что давало бы Конгрессу право исключать рабство, и это заявление неявно поднимало вопрос о том, может ли Конгресс наделять территориальные законодательные органы полномочиями, которыми он сам не обладает. Однако Касс воздержался от исследования и этого подтекста. Доктрина невмешательства Конгресса, как он ее впервые сформулировал, была скорее приемом, чтобы вывести территориальный вопрос из-под контроля Конгресса, чем решением проблемы.
передают его в руки территориальных законодательных органов.11