Но распределение власти между различными органами и группами было сопряжено с риском возникновения патовой ситуации. Особенно ясно это стало позже, когда появились организованные политические партии. Одна партия могла получить большинство в Конгрессе, другая – большинство в Сенате, поскольку выборы в эти органы проходили по разным правилам. Президент, избираемый по еще одному методу, мог не иметь большинства поддержки в обеих палатах. И все же риск такой потенциальной патовой ситуации позволял легче контролировать федеральное правительство и тем самым делал Конституцию более приемлемой для штатов. Но был в этом и очевидный недостаток. Если главной целью Конституции было создать мощное центральное государство с большей способностью, то такая система порождала и некоторую долю неспособности. Особенно эта неспособность проявлялась в социальной политике и распределении доходов, поскольку обязательно находился кто-нибудь протестовавший против предложений в этих областях и блокировавший их. Такое сочетание силы и слабости государства, с чем федералистам пришлось смириться ради достижения всех своих целей, и способы решения этой проблемы – отличительная особенность американского пути в сфере строительства государства.
В некоторых отношениях американская схема сработала неплохо. Слабость федерального государства означала, что оно не превратится в Деспотического Левиафана, и общество понимало это. Гарантии, вроде политической власти штатов, стали ключевым элементом в обеспечении лояльности элит штатов, сначала ратифицировавших Конституцию, а потом воздерживавшихся от того, чтобы мешать расширению ее охвата. Затем последовал мощный эффект Красной королевы, усиливший государственные институты. В то же время изначальная слабость сохранялась, и из-за нее государству было трудно удовлетворять растущие требования общества в ходе стремительных социально-экономических перемен XIX и XX столетий.
Одним из побочных эффектов этой слабости было отсутствие доходов. Благодаря вновь созданной федеральной налоговой системе правительство смогло профинансировать армию Джорджа Вашингтона, отправившуюся на подавление восстания из-за виски на западе Пенсильвании. Но Конституция утверждала, что «ни одна подушная подать или иной прямой налог не должны устанавливаться, разве что на основе переписи или исчисления населения, проведение которых предписано выше». Получалось, что федеральному правительству не доставалось «прямых налогов», особенно подоходного. Одной рукой Конституция давала, а другой забирала. Как же федеральное правительство могло достигать своих целей без финансовых поступлений?
Ему приходилось импровизировать. Эта импровизация превратилась в стратегию государственно-частного партнерства, когда государство полагается на частный сектор как для исполнения, так и для определения направления развития многих своих важных функций, а само при этом ограничивается тем, что предоставляет землю, стимулы и некоторые субсидии. Например, правительство захотело, чтобы восточное и западное побережья были соединены железнодорожной линией, но не могло самостоятельно построить такую магистраль. Во-первых, до Гражданской войны южные политики выступали против предпочитаемого северянами маршрута и блокировали принятие решений. Во-вторых, у правительства не было денег для строительства железной дороги. Поэтому оно решило предоставить стимулы для частного сектора. В 1862 году Авраам Линкольн подписал Закон о Тихоокеанской железной дороге, согласно которому правительство предоставляло железнодорожным компаниям не только гарантированные займы, но и обширные земельные участки вдоль магистрали. Раздел 2 закона предоставлял железнодорожным компаниям право на 200 футов территории с каждой стороны дороги и разрешал им свободно пользоваться любыми материалами, необходимыми для строительства дороги. Раздел 3 предоставлял железнодорожным компаниям до пяти квадратных миль с каждой стороны дороги на каждую милю проложенного ими пути (в 1864 году доля компаний была удвоена). Это послужило огромным стимулом для работы, поскольку после завершения дороги земле предстояло подорожать и компании могли продать ее со значительной прибылью. В главе 1 мы видели, как компания «Юнион-Пасифик», едва проложив дорогу, основала город Шайенн и начала распродавать участки. Такие меры не требовали затрат, так что правительству и не нужно было собирать налоги.
Государственно-частное партнерство представляло собой не только стратегию строительства трансконтинентальной железной дороги без особых трат со стороны правительства. Оно также было способом обуздания растущего американского Левиафана. С помощью стимулов оно побуждало частный сектор выполнять работу, которую в других частях света, скорее всего, выполняло бы правительство, поэтому государству не нужно было становиться слишком большим или слишком мощным. Оно же и поддерживало активность частного сектора, поэтому Левиафан оставался под контролем.
