По мере улучшения американо-советских отношений администрация Никсона начала обсуждать проблему эмиграции в форме президентских неофициальных переговоров, сопровождая это тем доводом, что советские действия не остаются незамеченными на самых высоких уровнях власти в Америке. Кремль начал реагировать на американские «рекомендации», особенно после того, как советско-американские отношения стали улучшаться. Ежегодно число еврейских эмигрантов росло, и к 1973 году их общее число достигло 35 тысяч в год. Кроме того, Белый дом регулярно направлял советским руководителям списки трудных случаев — отдельных лиц, которым отказывали в выездной визе, или тех, чьи семьи были разделены, или тех, кто оказался в тюрьме. Большинству из этих советских граждан было позволено эмигрировать.
Все это осуществлялось посредством того, что изучающие дипломатию именуют «молчаливым торгом». Не делается никаких официальных запросов, не дается никаких официальных ответов. Советские действия принимаются к сведению без какого-либо подтверждения. На самом деле порядок эмиграции из Советского Союза постоянно совершенствовался, хотя Вашингтон никогда не предъявлял по этому поводу конкретных претензий. Администрация Никсона до того строго придерживалась подобных правил, что никогда не ставила себе в заслугу смягчение участи советских эмигрантов — даже во время избирательных кампаний — до тех пор, пока Генри Джексон не превратил вопрос еврейской эмиграции в предмет общественного противостояния.
Джексона сподвигло на это любопытное решение Кремля летом 1972 года ввести «выездной сбор» на эмигрантов, якобы для того, чтобы возместить советскому государству расходы на образование отъезжающих граждан. Никаких объяснений дано не было; возможно, это была попытка подать себя наиболее выгодным образом в арабском мире, ненадежность которого наглядно продемонстрировала отправка из Египта советских боевых подразделений. А может быть, налог на выезд был придуман как средство изыскания источников поступления иностранной валюты в надежде на то, что его оплатят американские сторонники роста эмиграции. Боясь, что поток эмиграции иссякнет, еврейские группировки обращались как к администрации Никсона, так и к своей неизменной опоре — Генри Джексону.
В то время как администрация Никсона продолжала действовать спокойно, чтобы разрешить этот вопрос с послом Добрыниным, Джексон изобрел оригинальное средство публичного оказания давления на Советский Союз. В рамках встречи в верхах 1972 года было подписано соглашение между Соединенными Штатами и Советским Союзом, предоставляющее Советскому Союзу статус наиболее благоприятствуемой нации в обмен на урегулирование оставшихся со времен войны долгов по ленд-лизу. В октябре 1972 года Джексон предложил поправку, запрещавшую предоставление статуса наиболее благоприятствуемой нации любой стране, искусственно ограничивающей эмиграцию. Это был блестящий в тактическом отношении ход. Статус наиболее благоприятствуемой нации звучит гораздо значительнее, чем он является на самом деле. Он означает всего лишь отсутствие дискриминации; этот статус не дает никаких особых привилегий, но просто предоставляет его обладателю привилегии, имеющиеся у всех стран, с которыми Соединенные Штаты поддерживают нормальные торговые отношения (на то время их было более 100). Статус наиболее благоприятствуемой нации способствует развитию
По существу вопроса между администрацией и Джексоном разногласий не было. На самом деле администрация заняла твердую позицию по ряду других вопросов, связанных с правами человека. Например, я неоднократно и настойчиво обращался к Добрынину по поводу писателя-диссидента Александра Солженицына, что способствовало его отъезду из Советского Союза. Джексон, однако, не был сторонником тихой дипломатии применительно к правам человека и настаивал на том, чтобы американская приверженность к этому делу подтверждалась демонстративно — чтобы успехи превозносились, а неудачи вели к санкциям.
Вначале давление со стороны конгресса служило полезным подкреплением усилий администрации в том же направлении. Вскоре, однако, различие перестало быть чисто методическим. Никсон, который был автором концепции поощрения еврейской эмиграции, делал это в качестве гуманного жеста (а возможно, в какой-то степени и политического, хотя он никогда не пользовался этим публично). Но он проводил черту, не позволявшую подчинять весь комплекс отношений между Востоком и Западом вопросу еврейской эмиграции, так как не считал, что американский национальный интерес до такой степени связан с этим вопросом.
