Такое положение дел застал Сулла, и оно легло в основу его нового государственного устройства. Основной идеей этого устройства было полное отделение политической власти, действующей в пределах римского гражданства, от военной власти, действующей на территории, населенной негражданами, и затем систематическое продление срока консулата с одного года на два; первый год посвящался гражданским делам, второй военным.
Издавна римская конституция разграничивала территориальную сферу деятельности гражданской и военной власти. Первая кончалась, а вторая начиналась за пределами померия города Рима. Тем не менее все еще одно лицо могло объединять в своих руках высшую политическую и высшую военную власть. Теперь было установлено, что впредь консул и претор будут иметь дело с сенатом и народом, а проконсул и пропретор будут командовать армией; первым по закону воспрещалась впредь всякая военная, вторым всякая политическая деятельность. Это повело прежде всего к политическому отделению северной Италии от собственно Италии.
До сих пор северная Италия представляла национальную противоположность остальной Италии, так как была населена преимущественно лигурами и кельтами, а средняя и южная Италия — италиками. Между тем в политическом и административном отношениях вся континентальная территория римского государства от Сицилийского пролива до Альп, включая иллирийские владения, общины римских граждан, латинские и неиталийские общины без различия, находилась нормально под управлением высших должностных лиц, исполнявших свои функции в Риме; равным образом колонии тоже основывались на всей этой территории. По новому порядку, введенному Суллой, северной границей Италии в собственном смысле стала теперь вместо Эзиса река Рубикон; населенная теперь без исключения римскими гражданами, область к югу от Рубикона была подчинена римской магистратуре. Одним из основных принципов римского государственного права стало теперь положение, по которому на этой территории, как правило, не могли находиться армии с их военачальниками. Напротив, страна кельтов, по эту сторону Альп, не могла обойтись без военного командования уже по причине беспрестанных вторжений альпийских племен и была организована как наместничество99по образцу более старых военных командований за пределами Италии. Наконец, число назначаемых каждый год преторов было увеличено с шести до восьми, и новый порядок состоял в следующем: выбиравшиеся на каждый год десять высших должностных лиц заведовали в течение первого года своей службы столичными делами в качестве консулов или преторов; оба консула заняты были правительственными делами и администрацией, два претора — гражданским судопроизводством, шесть преторов — преобразованным уголовным судопроизводством. В течение же второго года службы, в качестве проконсулов или пропреторов, они брали на себя военное командование в одном из десяти наместничеств: Сицилии, Сардинии, обеих Испаниях, Македонии, Азии, Африке, Нарбоне, Киликии и на территории италийских кельтов. Сюда же относится и упомянутое выше увеличение Суллой числа квесторов до двадцати100.
Таким образом вместо прежнего беспорядочного распределения должностей, создававшего почву для всевозможных злоупотреблений и интриг, были введены ясные и прочные правила. Вместе с тем по возможности устранялись злоупотребления властью со стороны должностных лиц и значительно усилено было влияние высшей правительственной инстанции. При прежнем порядке существовало государственно-правовое различие только между территорией города Рима внутри городской черты и территорией за пределами этой черты, за пределами померия. Новый порядок поставил на место города Рима Италию101, навсегда замиренную и поэтому не подчиненную регулярному военному командованию, и в противоположность ей — континентальные и заморские области, которые, напротив, необходимо подчинялись военному командованию и с тех пор назывались провинциями.
