В 1802 г. Негласный комитет начал проведение министерской реформы (1802–1811 гг.). Старые петровские коллегии, ликвидированные Екатериной II и восстановленные Павлом I, были заменены вновь учрежденными восемью министерствами: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. В отличие от коллегий министерства управлялись единолично министром, назначаемым императором, и были ответственны перед ним. Министерства подразделялись на департаменты, департаменты – на отделения, а отделения – на столы во главе со столоначальниками. Учреждался Комитет министров для координации действий министерств. Структура и функции министерств были подробно разработаны и в 1811 г. утверждены императором.
Ближайшим доверенным сотрудником Александра I в первые годы его царствования становится Михаил Михайлович Сперанский (1772–1839). В марте 1801 г. он был назначен управляющим экспедиции гражданских и духовных дел Непременного совета. В его обязанности входило составление проектов манифестов и указов Александра I. Деловое влияние Сперанского росло. В 1802–1803 гг. он привлекался к составлению документов для Негласного комитета. С 1801 г. Александр I приблизил Сперанского к себе. Он сопровождал императора в поездках по стране и в путешествиях за границу. Александр I ставил Сперанского в один ряд с виднейшими европейскими политиками.
С 1808 г. Сперанский непосредственно приступил к подготовке реформ в России. Осенью 1809 г. он представил Александру I обширный проект «Введения к уложению государственных законов». Центральная задача политических преобразований, по мысли Сперанского, состояла в том, чтобы «правление, доселе самодержавное, поставить и учредить на не переменяемом законе», т. е. на деле это означало установление конституционной монархии. Проект предполагал реализацию на практике идеи разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную при сохранении верховенства самодержавного монарха.
Законодательной властью, согласно проекту, обладает Государственная дума, составляемая из депутатов от всех сословий; на местах действует система представительных органов – выборные волостные, окружные, губернские думы.
Органами высшей исполнительной власти, по проекту, являются министерства. Сперанский настаивал на ответственности исполнительной власти перед законом, т. е. перед Государственной думой.
Высший судебный орган – Сенат, члены которого пожизненно назначаются монархом из числа кандидатов, избранных в губернских думах.
Высшим органом Российской империи в проекте Сперанского назван Государственный совет, орган, по словам В. О. Ключевского, имевший двоякое значение – «законодательное и объединительное». Именно он соединяет все три ветви власти. Окончательное обсуждение законов происходит в общем собрании Государственного совета, но в силу они вступают только после утверждения императором. В состав Государственного Совета входят все министры (по должности), остальные члены пожизненно назначаются императором из среды высшей дворянской аристократии.
Из всего проекта реформы был реализован на практике только один его раздел – о Государственном совете. Его учреждением в 1810 г. и преобразованием в 1811 г. министерств завершилась реорганизация органов центрального управления, которые с некоторыми изменениями просуществовали вплоть до 1917 г.
Проект Сперанского содержал также календарный график преобразований, в число которых входили финансовая реформа (главная задача – сокращение дефицита государственного бюджета) и реформа Сената (его разделение на Правительствующий и Судебный). Проект реформы подвергся ожесточенной критике, так как предполагал значительное сокращение функций Сената (в законодательной области они переходили к выборной Государственной думе, в исполнительной – к министерствам). Несмотря на одобрение Александра I, реорганизация Сената так и не состоялась.
Против либеральных реформ ополчились все консервативные круги России. В концентрированном виде недовольство дворянской общественности преобразовательной деятельностью Сперанского нашло отражение в записке писателя и историографа Н. М. Карамзина «О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях», составленной в 1811 г. для Александра I. Главный ее смысл заключался в том, что историческая судьба России и ее величие зависят только от могущества самодержавия. Отмена крепостного права лишит царя поддержки со стороны дворянства, а без нее самодержавная власть слабеет. «Новости… благоприятствуют необузданности, произволу», – писал Н. М. Карамзин.
Аристократические круги оказывали сильное давление на Александра I в целях устранения Сперанского. В результате интриг и доносов Сперанский был арестован и сослан сначала в Нижний Новгород, затем в Пермь. В Петербург он был возвращен лишь в 1821 г., назначен членом Государственного совета, но прежнего влияния не имел и былого положения уже не занимал.
