Под целесообразностью мы подразумеваем соотношение между затратами и выгодами от законодательных действий[139]. Слова «затраты» и «выгоды» используются в этом контексте в очень широком смысле. Первое включает не только прямые финансовые последствия соблюдения применяемых правовых норм; также во внимание принимаются неосязаемые элементы, такие как психологические или эмоциональные неудобства, а также все отрицательные воздействия как результат законодательного акта. Второе относится главным образом к целям отдельных законодательных действий: все воздействия, совместимые с этими целями или способствующие их дальнейшей реализации, могут рассматриваться как выгоды. Таким образом, оценка целесообразности законодательства означает рассмотрение, с одной стороны, затрат на его применение и, с другой – степень достижения поставленных целей, делая возможным выбор между различными мерами или оценку пропорциональности различных мер. Оценка выгод и затрат выполняется прежде всего с точки зрения законодателя, но, конечно, может принимать во внимание и другие взгляды, особенно мнение целевой группы населения, на которую направлена правовая норма. В этом смысле можно также различать внутренние и внешние затраты и выгоды.
Эти три критерия (действенность, эффективность и целесообразность) выдвигают на первый план некоторые аспекты воздействия законодательства, они подчеркивают аспекты, являющиеся особенно важными в процессе законотворчества. Они, конечно, не исчерпывают все сложные причинно-следственные отношения, существующие в социальной действительности, и рассматривают не все актуальные воздействия или последствия отдельных законодательных действий.
Приведем практический пример: в большинстве стран водители и даже пассажиры автомобилей обязаны использовать ремни безопасности. Это правовое обязательство призвано уменьшить травмы в случае автокатастрофы. Действенность этой нормы, как представляется, значительно варьируется. В некоторых странах или областях значительная часть водителей используют ремни безопасности и делают это, по крайней мере частично, из-за существования правового обязательства (действенность). Есть данные, подтверждающие, что использование ремня безопасности способствует сокращению травматизма (эффективность). Затраты на применение этой меры (техническое оборудование на автомобилях, действия по применению правовой нормы со стороны государственной власти, а также, в более широком смысле, физические и психологические ограничения для водителей и пассажиров) не являются непропорциональными по сравнению с пользой этой меры для уменьшения травматизма (целесообразность). Тем не менее существуют некоторые свидетельства того, что эта мера имеет и отрицательный эффект, что может иметь результатом более скептические выводы. В частности, представляется, что использование ремней безопасности негативно влияет на отношение и оценку своих возможностей водителями, что приводим к большему количеству автокатастроф и особенно к нанесению более серьезных травм велосипедистам и пешеходам. Таким образом, оценка полного воздействия от применения этой меры должна, очевидно, допускать некоторые нюансы.
Инструменты и методы оценки
Оценка воздействия законодательных мер означает, во-первых, разумные допущения и гипотезы относительно потенциальных или реальных причинно-следственных связей между правовыми нормами и наблюдаемыми взглядами и отношениями, поведением и ситуациями, а во-вторых – проверку обоснованности этих допущений через использование всего соответствующего опыта, информации и знаний, доступных на данный момент, или тех, которые могут быть получены со временем с приложением адекватных усилий.
С точки зрения юристов, одним из наиболее важных вопросов, конечно, является возможность практического осуществления оценки. Каковы практические инструменты, методы и методики, которые могут быть использованы для оценки воздействия законодательства? Ответы на эти вопросы варьируются, среди прочего, в зависимости от специфики каждого отдельного случая, специфических критериев, которые должны быть приняты во внимание, типа оценки (перспективная или ретроспективная) и степени достоверности и надежности результатов. Перспективная оценка воздействия изменений в финансовом законодательстве в отношении частных вкладов не подразумевает использования тех же методов, которые применяются для ретроспективной оценки действенности новых стандартов безопасности в области строительства или эффективности новых процедурных прав в пользу инвалидов в соответствии с принципом равноправия. Оценка научного или квазинаучного характера требует несравненно больших инвестиций по сравнению с интуитивной или импрессионистской политической оценкой, осуществляемой через систематическое использование практических знаний и опыта, предоставляемых ответственным административным органом.
