Команда Буша-второго руководствовалась совершенно иным подходом к отмыванию денег, чем ее предшественники. Глобальная стратегия Клинтона по борьбе с отмыванием денег была для неоконсерваторов объектом насмешек, – они считали ее трусливым европейским заговором, который обезоружит США. «До одиннадцатого сентября нашей главной заботой была борьба с тем, что казалось Белому дому стремлением Европы сделать коллективный режим [финансового контроля. –
В авангарде кампании Буша находился Ларри Линдси, директор Национального Экономического Совета и заместитель госсекретаря по экономике и финансам.
Между 1987 и 1995 годами правительство получило 77 млн. отчетов о валютных трансакциях – на них потребовалось приблизительно 62 тонны бумаги. На их основании ему удалось довести до суда 3 тыс. дел об отмывании денег. Это примерно одно дело на 25 тыс. полученных отчетов. Иными словами, для одного судебного процесса требовалось извести целый лес. Впрочем, все оказалось еще хуже: по 3 тыс. делам об отмывании денег, разбиравшимся судами, было вынесено лишь 580 обвинительных приговоров. То есть ни в чем не повинные граждане заполняли и посылали 100 тыс. отчетов, чтобы можно было осудить одного человека. В обычных условиях соотношение 99 999 к одному мы едва ли посчитаем разумным балансом между частной тайной и эффективностью приговоров суда.
Есть и другой аспект проблемы: поскольку в качестве правоприменительной структуры здесь действуют банки, для контроля над соблюдением закона в процессе «операций под прикрытием» привлекается Министерство финансов. То есть его сотрудники идут в банк и подстрекают его совершить преступление. В 1990—1995 годах в результате таких операций перед судом предстали 290 обвиняемых, из которых 29 были осуждены. Это один случай из десяти. И это после того, как таких операций провели тысячи. По любым стандартам соотношения затрат и результатов проводится слишком много операций, а преступников ловят очень мало.
Так что для Буша и его команды хорошая стратегия по борьбе с отмыванием денег заключалась в отсутствии стратегии вообще.
«А затем все повернулось на 180 градусов, – вспоминает высокопоставленный сотрудник Министерства финансов. – После 11 сентября никакой режим противодействия отмыванию денег уже не был для США слишком жестким. Всем вменялось в обязанность еще сильнее ужесточать этот режим, и чем более жестким и тягостным он становился, тем лучше – здесь ни с какими потерями не считались».
Принятый Закон о противодействии терроризму имел своей целью показать: президент Буш никогда не будет проявлять снисходительности к террористам и тем, кто отмывает деньги. Правда, тут возникла одна проблема: отмывание денег и финансирование терроризма – две совершенно разные вещи, что и пояснил сотрудник Министерства финансов: «Отмывание денег – это когда вы стремитесь сделать грязные деньги чистыми. А если речь идет о финансировании терроризма, то здесь вы берете чистые деньги и делаете их криминальными. Преступление теперь становится не предикатным, а впоследствии совершенным, и в результате меняется вся система оценок».
Как ни забавно, но кошмары, обуревавшие Ларри Линдси до 11 сентября, грозили вот-вот сбыться. В качестве элемента борьбы с террором использовался контроль над международными финансовыми трансакциями – а это грубый, скверно задуманный инструмент. «Сама идея того, что схемы для отмывания денег можно как-то использовать для финансирования терроризма, просто удивительна», – продолжал экономист.
«Но если в вашем ремонтном наборе нет ничего, кроме молотка, весь мир начинает казаться кучей гвоздей. Вы берете Офис по контролю за иностранными активами (OFAC) и еще сильнее растягиваете его первоначальное поле деятельности, которым является блокирование трансакций Кубы. Возьмем теперь Балканы: там американцам пришлось нелегко, когда они взялись за замораживание счетов Слободана Милошевича. Знаете, сколько Слободанов Милошевичей в телефонном справочнике одного только Парижа? Их там тринадцать. А если вам надо задавить такую организацию, как «Аль-Каида», то возможностей для ошибочных совпадений мусульманских или арабских имен окажется невероятное количество, и вы быстро поймете, что у вас в руках просто никудышный инструмент. Но если учесть, что все, что у вас есть, – это Офис по контролю за иностранными активами и Группа по борьбе с финансовыми злоупотреблениями, именно они после 11 сентября и должны стать передним краем борьбы с финансированием терроризма, хотя они исключительно скверно скроены для этого».
Внезапно на вас обрушивается гора сложной, кропотливой работы, связанной по большей части с никак не контролируемыми зарубежными банковскими системами, причем вы слабо представляете себе, с чего начинать.
