Реформаторы во всех странах отмечали вопиющую неэффективность жесткой позиции в отношении как коммунистических, так и еврейских беженцев. Комитеты помощи беженцам были вынуждены тратить большую часть своего времени и энергии на легализацию пребывания беженцев, приехавших после 1933 года, вместо того чтобы сосредоточиться на их реэмиграции или интеграции. Ограничительная политика лишь вынуждала беженцев уходить в подполье или уезжать в соседние страны, где их прибытие могло вызвать дипломатические проблемы. Поэтому они выступали за новую политику, направленную на легализацию и стабилизацию существующего контингента беженцев путем улучшения их правового статуса, и эти призывы нашли понимание в новых кабинетах министров. Откровенно антикоммунистическая позиция политиков Западной Европы в первые годы кризиса беженцев сменилась более терпимым отношением в середине десятилетия. Стратегия коммунистов добиваться признания со стороны властей оказалась не слишком успешной, поскольку правительства Нидерландов, Швейцарии и Дании наотрез отказались рассматривать коммунистическую благотворительную организацию наравне с другими «респектабельными» организациями помощи беженцам, но в Бельгии и Франции был достигнут определенный прогресс.
В 1936 году правительства Франции и Бельгии разработали официальную политику в отношении беженцев, соответствующую международному режиму, который они оба поддерживали. В отличие от существующей датской и швейцарской политики, когда просители убежища могли получить статус беженца по решению администрации, новая французская и бельгийская политика была гораздо более прозрачной. Прошения о предоставлении убежища рассматривались не только государственными служащими, но и в каждом конкретном случае совместно со следственной комиссией, в которую входили люди, не принадлежащие к администрации. В обеих странах была объявлена амнистия для всех немецких беженцев. Отныне нелегалы могли просить убежища. Затем французские и бельгийские комиссии по беженцам рекомендовали соответствующим министрам юстиции принять решение о предоставлении просителям соответствующего статуса, и, судя по всему, в большинстве случаев их рекомендациям следовали. Введение формализованной процедуры как в Бельгии, так и во Франции уменьшило свободу действий администрации. Новая бельгийская политика в отношении беженцев была, безусловно, более гуманной, чем французская. Любой беженец, независимо от страны, которая его преследовала, мог подать прошение о предоставлении убежища в Бельгии, в то время как во Франции это могли сделать только те, кто бежал из Германии до 5 августа 1936 года. В Бельгии прошение было бессрочным, а во Франции амнистия распространялась только на беженцев, уже находившихся в стране к 1936 году. Как видно из табл. II.2.2, Франция получила 6280 заявлений о предоставлении статуса беженца (около 8000 человек) от тех, кто бежал из нацистской Германии до августа 1936 года.
Таблица II.2.2. Заявления о предоставлении убежища, поступившие в комиссию во Франции в 1936–1938 гг. (всего 6280 заявлений)
Институционализация политики в отношении беженцев во Франции и Бельгии повлекла за собой новые критерии отбора. Прежняя неформальная процедура зависела в основном от рекомендации «уважаемого» комитета по делам беженцев. Новая подотчетность предполагала более бюрократизированное рассмотрение дел о предоставлении убежища и более конкретные формы доказательств. Многие из используемых критериев применялись и ранее. Право на получение статуса беженца имели только лица с немецким гражданством или лица без гражданства, долгое время проживавшие в Германии, а жители Восточной Европы и лица с криминальным прошлым исключались. Бельгия или Франция должны были быть первой страной убежища беженца. Хотя эта система использовалась с 1934 года, до сих пор не существовало международно признанных критериев, по которым страна однозначно несла ответственность за просителя убежища, находящегося на ее территории. Даже Бельгия и Нидерланды, подписавшие двустороннее соглашение по этому вопросу 19 апреля 1937 года, не сделали этого. Иностранец, которому было отказано в предоставлении убежища в какой-либо стране по этим формальным основаниям, не имел никаких гарантий того, что его ходатайство о предоставлении убежища будет должным образом рассмотрено в стране, которая считалась его первой страной убежища. Таким образом, несмотря на сохранение некоторых критериев, произошли радикальные изменения: в определение беженца были включены также лица, подвергающиеся антикоммунистическим или расовым преследованиям. Новая политика расширила круг лиц, имеющих право претендовать на защиту в качестве беженцев.
