В числе типичнейших черт дореформенного быта была крайняя неопределенность власти начальства, олицетворяемой главным образом в виде ближайшего полицейского чина. Если такое ценное благо, как личная свобода, не было ограждено положительным законом от произвола полиции до издания Судебных Уставов, то нечего было и думать об ограждении обывателей от неосновательных требований полиции, которая, располагая судебною и исполнительною властью де-юре, благодаря неопределенности закона, захватывая де-факто еще и законодательную, налагала на население такие денежные и натуральные повинности, которые не имели оправдания в законе. «К обязанностям полиции, – писал один из членов Воронежской комиссии, – между прочим, относится наблюдение за чистотою и порядком, за постройками и мощением улиц, за биржевыми извозчиками и трактирными заведениями, за свежестью припасов и здоровьем скота и проч. Все эти функции такого рода, что составляют прямую обязанность города. Если они до сих пор возлагались на управление, совершенно чуждое общественному элементу, то конечно потому, что на города смотрели до настоящего времени, как на малолеток , неспособных к самоуправлению и к самосохранению и требующих за собою ухода няньки. Эту последнюю должность и занимает у нас до сего времени городская полиция. Какие же из этого проистекают последствия? Постоянные недоразумения и столкновения между думою и полициею, неприязнь, если только не вражда, между последнею и городским населением. Из чего и выходит, что полиция, к числу обязанностей которой относится соблюдение тишины и порядка в обществе, нередко служит поводом к нарушению оных. Иначе и быть не может. Чиновник городской полиции, определяемый правительством без ведома и согласия общества и не подлежащий контролю общественного мнения, не сочувствует пользам этого общества и без опасения имеет возможность действовать иногда по своему произволу, прикрываясь на всякий случай волею высшего начальства. Чтобы действительно вызвать город к самостоятельности и самоуправлению нужно положить прочный фундамент этому прекрасному зданию, именно охранением личности от произвола городских администраторов, и тем возвысив его в собственных глазах, внушить ему понятия права и долга, из которых родится убеждение, что каждый член общества должен ставить интерес общественный если не выше, то, по крайней мере, наравне с своим личным интересом. Достигнуть таких результатов, и то не в близкой будущности, возможно лишь с подчинением городской полиции или городскому управлению, или думе; иначе закон, охраняющий личность от произвола, как бы он ни был написан, до тех пор не будет иметь у нас силы, пока наблюдение за исполнением его не будет предоставлено тому самому обществу, для охранения прав и благосостояния которого самая полиция учреждается» [254] .
