Тем не менее между наместниками республиканской и императорской эпохи образовалась большая разница. Проконсул, которого посылала в завоеванные земли Римская республика, легально не был подчинен никому. Он не обязан был давать отчета в своих действиях ни провинциалам, ни даже республике. Он управлял под своею собственною ответственностью; он являлся настоящим монархом, власть которого не знала ни пределов, ни правильного контроля[606].
Во времена империи положение его не осталось таким же. Произошло это не потому, чтобы в эту эпоху выработались более мягкие приемы управления в духе идеи свободы и разумного права; продолжение данного исследования покажет, насколько мало влияют идеи и теории во всякие времена на улучшение человеческого существования. Силою, которая заставила исчезнуть деспотизм проконсулов, являлся деспотизм императоров.
Когда римский сенат организовал империю, к 27 году до нашей эры, он вручил августу проконсульскую власть над половиною провинций и право верховного наблюдения за наместниками всех остальных. В этом нововведении, в котором некоторые мыслители усматривали, может быть, лишь посягательство на свободу, заключалось зерно новой административной системы. В силу указанного акта оказалось действительно, что начальники провинций из государей, управлявших от собственного имени, обратились в агентов или заместителей нового монарха. Этот факт, по-видимому, такой простой и ничтожный, был источником происхождения административной централизации в Европе.
Нельзя сомневаться, что народы почувствовали эту централизацию как великое благодеяние. Находиться под управлением человека, обладающего самостоятельною неограниченною властью, или лица, являющегося органом и представителем другой высшей, но далекой власти, – это две вещи весьма различные. Оба указанные способа администрации обладают каждый своими достоинствами и недостатками; но хорошие стороны второго настолько преобладают, что народы предпочитали его почти во все эпохи истории. Люди инстинктивно любят централизацию; им приятно знать, что тот, кому они подчинены, сам в свою очередь обязан повиноваться другому. Подвергаясь возможности утеснения со стороны того, кто ими непосредственно управляет, они дорожат тем, что существует высшая сила, которая может оказать им покровительство. Против агентов императорской власти галлы находили защиту в самом императоре. Верховная власть последнего стала гарантиею против мелких пристрастий чиновника, против его высокомерия, злобы и хищности.
Провинциальные наместники уже не могли больше смотреть на себя, как на царей. Они сделались только органами высшей власти. Отправляясь на места назначения, они получали от императора писаные инструкции[607]. Они посылали ему отчеты во всех своих действиях. В письмах Плиния Младшего к Траяну[608] находим пример почти ежедневной переписки, которую каждый наместник должен был вести с императором. Из них ясно обнаруживается, как велико было различие между начальниками провинций во времена империи и проконсулами республики. Из них видно, насколько сильно жители провинций зависели от государя; но нельзя из них же не заметить, как мало они должны были страшиться злоупотреблений властью со стороны их ближайших правителей.
При порядке, господствовавшем в римском мире до утверждения империи, правительство, правда, пыталось также оградить подданных римского народа от чрезмерного произвола и ненасытной алчности проконсулов; для этой цели учреждались многоразличные судные комиссии, которые на первый взгляд кажутся очень строгими трибуналами; но на деле эти мероприятия оказались мало действительными[609], потому что очень редко случалось, чтобы судьи не были связаны общими интересами с подсудимыми. Императорское правительство, наоборот, достигло такой цели при помощи гораздо более простого средства, именно через подчинение областных правителей центральной власти.
