Хотя Державин не предлагал создать новый императорский совет, подобный тому, который в 1762 году проектировал Никита Панин, многие положения «Мнения» Державина совпадают с мыслями Панина. Панин, вероятно, был более систематическим и исторически подкованным критиком правительственной системы XVIII века, чем Державин, но оба они были обеспокоены тем, что страна становится жертвой коррумпированных чиновников. Поэтому они стремились покончить с произволом, властью коррупции и учредить верховенство закона. С этой целью они пытались обосновать право протеста должностных лиц против указов, нарушающих действующие законы, а также расширить участие подданных в управлении государством. Панин утверждал, что государственные секретари должны «заимствовать» часть полномочий царя, и намекал на возможную передачу им части суверенной власти. Державин писал, что царь дал Сенату «право управлять именем своего величества», давая основания полагать, что хотел бы официально оформить эту передачу полномочий, как и Панин. Оба смотрели на императорский Сенат как на главный элемент российского правительства и считали необходимым разработать свод правил, контролирующих функции Сената и конкретизирующих его прерогативы по отношению к императору. Следует подчеркнуть, что «Мнение» Державина и проект реформ Панина не предусматривали разделения функций правительства на отдельные ветви. Также ни Державин, ни Панин не рассматривали церковь как противовес светской администрации. Пожалуй, самое большое различие между Державиным и Паниным заключалось в том, что Панин стремился передать власть относительно узкому кругу опытных государственных деятелей, тогда как Державин, опасавшийся эгоизма аристократов, хотел, чтобы руководство было в руках у более широкой группы компетентных чиновников. Это различие коренилось в интеллектуально-политической ориентации обоих мыслителей: Панин был приверженцем монархизма по версии Монтескьё, опирающегося на сильное дворянство, но также следовал примерам Дмитрия Голицына и Артемия Волынского в их стремлении ограничить власть монарха дворянскими вольностями. Державин же придерживался того же принципа добродетели в политике, что классические римские мыслители и Фридрих II Прусский.
Поскольку «Мнение» Державина о Сенате показалось Александру надежным основанием для политической реформы, царь попросил его подготовить проект указа о новой организационной схеме центрального правительства. Этот проект, составленный в конце лета 1802 года, предусматривал разделение правительства на две основные ветви: «правительствующую» и «судную». Первая ветвь, представленная «Правительствующим Сенатом», состояла из трех департаментов: исполнительного департамента, казенного управления и отдела просвещения. Вторая, судебная, ветвь власти также делилась на три департамента: гражданский, уголовный и межевой. Державин закрепил за каждым департаментом право принимать решения в пределах установленной законом компетенции, а разногласия разбирать на «общем» собрании всех трех департаментов, принадлежащих данной ветви власти. Протесты против решений, принятых соответствующими ветвями власти, разрешались совместным собранием обеих ветвей, если император давал разрешение на такое собрание. К этой простой структуре Державин добавил еще одно ведомство – прокуратуру, состоявшую из генерального прокурора Сената и других прокуроров, назначаемых монархом. В обязанности прокуратуры входили координация и правовой надзор за деятельностью обеих ветвей власти, а также надзор за деятельностью новых должностных лиц – министров. Державин подчинил каждый элемент управления одному из министров: так, например, исполнительный отдел с его полицейскими функциями находился в ведении министра внутренних дел; судебные ведомства подчинялись министру юстиции; надзор за отделом просвещения осуществлял министр просвещения. Каждый министр был обязан выступать в роли «надзирателя» для своего ведомства и имел право доступа к императору. В случае разногласий между министрами по принципиальным вопросам генерал-прокурор должен был выступать посредником и рекомендовать императору то или иное решение [Державин 1860: 442–443]. Державин спроектировал гибридную форму правления, в которой сочетались система XVIII века с ее Сенатом и коллегиями и новаторский элемент – министерства.
Проект указа Державина послужил основой для указа императора 1802 года, в котором устанавливались права Сената и устройство министерской системы. В награду за вклад Державина в российское законодательство император назначил его министром юстиции и генерал-прокурором. Державин добросовестно, но без особого успеха отправлял должностные функции с осени 1802 года до своей вынужденной отставки в октябре 1803 года.
