Во главе нового правительства встали лица, самое присутствие которых было неприятно для Александра. Из них граф Пален смотрел на молодого государя как на лицо, нуждающееся в опеке. Александр, однако, не потерялся и удалил из Петербурга лиц, причастных к перевороту, предоставил матери определенный круг дел, окружил ее сыновним почтением. Казалось, для России наступает золотой век. Идя навстречу обществу, он решился произвести коренную реформу. России начала XIX в. недоставало очень многого, но главная причина ее внутренних бед и неурядиц заключалась в отсутствии законности тогдашней русской жизни. Оно сказывалось наверху — в произволе управления, внизу — в крепостном праве. Законности не было и не могло быть. Устранить произвол управления и упразднить крепостное право — вот два вопроса, на которые было обращено внимание как императора, так и всего мыслящего общества.
Так как общественное мнение было тогда почти исключительно дворянским, то вопросу об управлении уделено было больше внимания. Одни возлагали надежды на преобразование Сената, предлагали сделать из него «политический» орган, другие шли дальше, проектируя и реформу Сената, и собрание депутатов; третьи мечтали об усилении в России аристократии как орудия для ограничения самодержавия; четвертые толковали о конституции. Немало было и таких, которые стояли за сохранение самодержавной формы правления во всей ее чистоте, предлагая ограничиться лишь административными реформами. Различные мнения эти вполне ясно сказались по поводу указа 5 июня 1801 г. Полагая законность как исходную точку и конечную цель преобразований, Александр считал себя ниже законов: «быть выше их, если бы я мог, конечно бы не захотел, ибо я не признаю на земле справедливой власти, которая бы не от закона истекала». Поэтому после неудачного образования Непременного (позже Государственного) Совета, поспешно созданного 30 марта 1801 года, Александр хотел поскорее восстановить Сенат во всех его правах и обязанное-тях, рассчитывая сделать его надежным стражем закона. Указ 5 июня 1801 г., признававший, что «умаление прав Сената привело к ослаблению силы самого закона, всем управлять долженствующего», произвел чрезвычайно сильное впечатление в обществе: правительство заговорило о законности, общество — о политической реформе.
Сверх того, государю подано было немало отдельных записок и мнений о том, чем должен быть Сенат. Как уже говорилось выше, еще при Павле около государя образовался тесный кружок лиц (В. П. Кочубей, П. А. Строганов, Н. Н. Новосильцев, А. А. Чарторыйский), с которыми он составлял проекты конституции. Лица, его составлявшие, принадлежали к высшему обществу, были выразителями аристократических тенденций. Это были люди европейски образованные, воспитанные на просветительской литературе XVIII в., в высшей степени честные, не домогавшиеся для себя лично никаких реальных выгод, одушевленные желанием работать на пользу родины и, главное, независимые, готовые помогать императору только при соблюдении им известных условий. Недостатком этих советников Александра было неполное знакомство с бытом и прошлым России, отсутствие деловитости, неумение разобраться в подробностях. Однако сотрудничество их было непродолжительно (1801–1806).
План их состоял в полной реорганизации управления, реформе социальной и — как завершение всего — даровании России конституции, т. е. законного признания прав народа и гарантий нового политического строя. Молодые друзья не обольщали несколько нетерпеливого государя мыслью о скором достижении заветной цели; напротив, они постоянно подчеркивали, что дарование обновленного строя возможно лишь после изучения положения России и, главное, после преобразований административных и общественных. Условием они ставили тайну работ, дабы общество и народ не волновались. Последнее, но главное, условие было то, чтобы реформа была дарована государем как акт его свободной воли.
Принимая на себя задачу полного переустройства России, они бесспорно брали задачу выше своих сил. Они разбрасывались и обсуждали в неофициальном комитете все: и внешнюю политику, и реформу Совета и Сената, и введение министерств и комитета министров, и о крепостном праве, и о дворянстве, и о системе народного просвещения (с 24 июня 1801 г. по 9 ноября 1803 г.). Планы их с наибольшей ясностью вылились в указе 8 сентября 1802 г. о расширении прав Сената и учреждении министерств. Еще М. М. Сперанский указывал на их недостатки. Учреждены были скорее должности министров, чем министерства, ибо коллегиальное начало было сохранено. Распределение дел по министерствам оказалось неудачным, новые права, данные Сенату, — мнимыми, сферы компетенции Совета, Сената и министерств были разграничены весьма неопределенно. Не только ответственность министров перед Сенатом оказывалась призрачной, но и самое положение Сената упало, а взамен выросло новое, едва намеченное учреждение, — комитет министров.
