Кратковременное торжество Наполеона во время ста дней было очень мучительно для Александра. До тех пор он верил, что французский народ добровольно призвал Бурбонов, отныне же эти иллюзии были разрушены, и ему пришлось поддерживать Бурбонов грубой силой. Во время вторичного пребывания в Париже русские войска неоднократно испытывали на себе гнев государя. В таком настроении Александр пожелал, чтобы народы увидели, как государи принимают верховную власть от Бога. Проект акта, известного под названием Священного союза, составлен был самим Александром. Государи, подписывавшие этот акт, обязывались и во взаимных отношениях, и в управлении подданными руководствоваться библейскими заповедями. Эти заповеди должны были непосредственно и во всем управлять европейскими монархами и их действиями.
Дальнейшая политика Александра I, внешняя и внутренняя, была попыткой внедрения в жизнь начал, провозглашенных актом Священного союза. В 1815 г. Александр вернулся в Россию. После Петра Великого он был первый русский царь, ездивший за границу. Император возвратился усталый, три года, проведенные в непрерывном напряжении, в решении мировых вопросов, его совершенно изменили, его интересы остались за границей. Он принял на себя поддержку установленного Венским конгрессом порядка, борьбу против революции, считал возможным всегда, когда сочтет нужным, снова двинуть русскую армию за границу, и не сомневался в том, что всегда будет располагать необходимыми для того средствами. Всем этим уже предрешался вопрос, может ли Россия получить конституцию.
Заботы об армии и ее всегдашней готовности стали особенно привлекать внимание государя. Россия в 1815 г. находилась в печальном положении. Даже недавно реформированные высшие центральные органы управления не оправдали надежд императора. Он остался недоволен комитетом министров, ибо раскрылись большие злоупотребления. Управляющий делами комитета Молчанов и военный министр, князь А. И. Горчаков были отданы под суд. Управление шло чрезвычайно плохо. Отсутствие государя, неизвестность, в которой находились многие министры, полномочия, данные местным властям, и непосильные задачи, возложенные на них по сбору налогов на военные дела, — все это привело к полному разгрому местного управления. Неисполнение сенатских указов, накопление недоимок, произвольные аресты граждан, жестокие наказания в местах заключений, взятки, продажа казенных имуществ, ябедничество, отдача откупов без торгов, корчемство, контрабанда, даже подделка ассигнаций — таковы были пороки тогдашней русской жизни. Еще более печальные дела открылись при многочисленных крестьянских волнениях. Крестьянские жалобы того времени дают яркую картину полного произвола и жестокости.
Александр хотел искоренить все эти пороки, но, не собираясь лично заниматься текущими делами, он предоставил их комитету министров, отдав его под надзор графу Аракчееву. Предложения комитета докладывались государю графом Аракчеевым, значение которого теперь чрезвычайно возросло. У императора не было времени читать доклады комитета, для него составлялись особые краткие мемории, на которых Аракчеев часто излагал свои заключения и примечания к пожеланиям комитета. Решения государя почти всегда совпадали с мнениями Аракчеева. На нового временщика Александр переложил все текущие дела, оставив за собой только главное руководство.
Александр все еще продолжает верить, что либеральные учреждения, «коих священные начала смешивают с разрушительными учениями, не суть мечта». Он все еще продолжает обдумывать конституционные планы. Россию предполагалось разделить на наместничества, в каждом наместничестве должен быть свой сейм, собирающийся раз в 3 года. Общий государственный сейм, или Государственная дума, должен собираться раз в 5 лет. Как местные сеймы, так и Государственная дума должны были быть двухпалатными: верхнюю палату в общем сейме образует Сенат, а нижнюю — посольская земская изба. Сенаторы должны назначаться, в посольскую палату дворяне и горожане должны избирать определенное число депутатов, две трети которых утверждаются государем в звании послов. Император оставался единственным источником всякой власти, но сейм должен содействовать законодательной власти государя. Проект различал закон от устава и указа. Издание последних остается прерогативой монарха, равно как и объявление войны, заключение мира, договоров, распоряжение армией.
Решено было сначала даровать конституцию Польше. Речь, произнесенная Александром в 1818 г., при открытии польского сейма, произвела сильнейшее впечатление, но Россия ее не услышала. Дав конституцию царству Польскому, Александр так и не решился на подобный шаг в своем отечестве.
