Первоначально акцент был сделан на макроэкономических эффектах проектировавшихся изменений. В основу конструкции был положен принцип бездефицитности Пенсионного фонда при сравнительно невысоком размере платежей в него. Конструкция включала также накопительный компонент пенсионной системы, введенный не только ради будущего увеличения пенсий, но чтобы мобилизовать средства для долгосрочных инвестиций. Позднее на первый план вышло сочетание электоральных соображений с, вообще говоря, оправданным стремлением увеличить долю пенсионеров в том неожиданном выигрыше, который принес России рост цен на экспортируемые энергоносители. Аналитика, на которой базировались решения, не была безупречной, но не это сыграло основную роль. Было решено субсидировать Пенсионный фонд за счет федерального бюджета.
В результате именно в силу зависимости последнего от неустойчивых нефтяных доходов при фиксированных и чрезвычайно масштабных обязательствах Пенсионного фонда возникла угроза дестабилизации экономики. К тому же решение, которое, по-видимому, отражало представления, возникшие в благоприятный период, принималось, как нередко бывает, когда ситуация начала ухудшаться. С тех пор вокруг дефицита Пенсионного фонда с переменным успехом идет борьба ведомств, каждое из которых выдвигает отнюдь не бессмысленные аргументы. За ними, в свою очередь, стоят объективно конкурирующие интересы пенсионеров, работников и предпринимателей, а если речь заходит о конкретных вариантах действий, – еще и конкуренция более дробных интересов, например отраслевого характера. Вместе с тем, хотя налицо политическая проблема, ее обсуждение нередко ведется так, как если бы происходил поиск некой объективно наилучшей концепции.
В истории пенсионной реформы, как и многих других, главные проблемы связаны не с просчетами и качеством элиты, хотя несомненно сказывается и то и другое. Более значима слабость институтов артикуляции и балансировки интересов. В результате компромиссы между групповыми интересами, которые собственно и образуют ткань социальной политики, достигаются непрозрачно и оказываются неустойчивыми. В сочетании с правовым и социально-психологическим наследием советского периода это предопределяет уязвимость практически любого варианта социальной политики (признание уязвимости доступных альтернатив не равнозначно апологии status quo). Ведь каждый из них позиционируется в роли наконец-то найденного решения, якобы отвечающего интересам общества в целом. Ему всегда можно противопоставить иное решение, соответствующее другой интерпретации того же подразумеваемого интереса. Конкурирующие концепции, независимо от намерений их авторов, в подобных случаях оказываются инструментами продвижения партикулярых интересов, впрочем, далеко не самыми ценными.
При слабой институционализации групп, из которых состоит общество, их интересы учитываются главным образом постольку, поскольку присутствуют в приоритетах отдельных звеньев государственного аппарата. Именно они, а не партии и их парламентские фракции, профсоюзы, бизнес-ассоциации и т. п. выполняют сегодня роли наиболее активных, компетентных и влиятельных участников не только выработки ключевых решений, но даже формирования и интерпретации политической повестки. Характерно, что в списках ста ведущих политиков России, регулярно публикуемых «Независимой газетой», неизменно преобладают имена тех, кто, формально говоря, не являются публичными политиками. В то же время это, как правило, отнюдь не нейтральные бюрократы, равноудаленные от общественных групп и идейных платформ. Механизм представительства интересов посредством межведомственной конкуренции модифицируется собственными интересами ведомств в расширении зон контроля и упрощении решаемых задач. К тому же соотношение ведомственных приоритетов существенно зависит от меры личного влияния главы ведомства. Она может меняться при его смене или изменении отношения к нему со стороны политического руководства, что оказывается еще одним фактором непоследовательности политики.
