Программе эндеков противопоставлялась идея многонационального государства, духовного преемника Речи Посполитой, объединяющего на федеративных началах соседние с Польшей народы — литовцев, белорусов, украинцев и др. Предполагалось, что вступление в федерацию будет носить добровольный характер. Сторонниками федералистской концепции выступали в первую очередь близкие к Ю. Пилсудскому варшавские политики из числа Польской партии социалистов (ППС), ПСЛ-Освобождение, Польской военной организации, II отдела Генерального штаба, некоторые группы землевладельцев и публицисты, группировавшиеся вокруг еженедельника «Правительство и армия». Территориальные планы федералистов носили прагматический характер, в качестве главной цели выдвигалась необходимость установления границ как можно дальше на восток вплоть до границ 1772 г. При этом среди сторонников федералистской концепции имелась своеобразная программа-минимум, предусматривавшая включение в состав Польши бывших Гродненской и Виленской губерний.
Уже накануне проведения Виленской операции в апреле 1919 г. перед Ю. Пилсудским остро встала необходимость разработки практического плана по воплощению федералистской идеи в конкретные государственные формы. Поиск союзников и партнеров стал принципиальным вопросом в политической игре, главная ставка в которой была необычайно высока и соблазнительна, но вместе с тем требовала и огромного риска. Нельзя было добиться возвращения Польше роли восточноевропейской державы, способной на равных противостоять угрозе как с запада, так и с востока, не имея поддержки среди представителей Украины, Беларуси и Литвы, а как раз получить такую поддержку оказалось невероятно сложно. Мало было того, что Российская империя раскололась по «национальным швам». Теперь следовало найти рецепт, как собрать хотя бы часть этих осколков вместе и соединить их в достаточно прочном союзе, чтобы со временем Польше самой не пришлось латать эти самые «швы».
Проблема осложнялась тем, что среди народов бывшего Великого Княжества Литовского не оказалось почти ни одной партии, которая бы последовательно отстаивала ориентацию на Польшу. Скорее напротив, общими были полонофобские настроения национальных элит, являвшиеся по сути отражением антипольских настроений, царивших среди крестьянских масс Украины, Беларуси и Литвы. Учитывая общую слабость белорусского национального движения, в Бельведере могли вполне обоснованно надеяться, что в той мозаике, которую Польше нужно было заново сложить, Беларусь станет самым легким звеном.
То, что сегодня воспринимается как единая стратегическая линия польского правительства, при ближайшем рассмотрении оказывается цепью разнородных, не доведенных до конца мероприятий и не до конца продуманных шагов, которые чаще всего вели к мало предсказуемым результатам и чьи реальные последствия часто проявлялись уже позже, при совершенно иных обстоятельствах. Изменчивая политическая конъюнктура — как международная, так и внутренняя, — а также отсутствие со стороны Польши общей государственной политики относительно «белорусского вопроса» приводили к появлению в недрах Главного командования, Министерства иностранных дел и Гражданского управления восточных земель Польши самых неожиданных проектов, которые затем так же быстро откладывались и забывались.
Глава Польского государства Ю. Пилсудский и его окружение рассматривали белорусов как наиболее слабую из всех политических сил на пространстве бывшего Великого Княжества Литовского, а поэтому лучше всего подходившую для политических манипуляций в их стратегических интересах. Как ни странно, поиск соответствующего партнера с белорусской стороны оказался сложнее, чем ожидалось. Лояльные к польскому правительству белорусы не образовывали какого-то единого направления, тем более — единой партии. Сложно согласиться с мнением польского историка Ю. Левандовского о том, что в то время «за Польшу высказывались тем или иным способом все известные белорусы». Правда, и тезис другой польской исследовательницы К. Гомулки, будто «большинство белорусских политиков выступали против всяких политических союзов с Польшей», также требует своей критики.
Итак, наступает период активных белорусско-польских контактов. Всего через неделю после своего образования, 20 июня 1919 г., Белорусская центральная рада Виленщины и Гродненщины направляет в Варшаву делегацию с целью добиться признания со стороны польских властей. В делегацию вошли два комиссара БНР — И. Луцкевич и П. Алексюк. Вскоре председатель Центральной рады К. Дуж-Душевский встречается с Ю. Пилсудским, ведет переговоры с представителями польского МИД по вопросу арестованных, обращается за поддержкой к польским социалистическим партиям. Ю. Пилсудский обещает белорусам отменить ограничения на участие в магистратах (лишь для знающих польский язык) и, кроме того, помочь при формировании белорусской армии.
