Политика правительства в отношении евреев в конце XIX – начале ХX века отличалась той же непоследовательностью, что и ранее. С одной стороны, в 1897–1907 годах благодаря отдельным «разъяснениям» и определениям Правительствующего Сената, распоряжениям министров внутренних дел (причем не только слывшего либералом князя Петра Святополк-Мирского и «конституционалиста» Петра Столыпина, но и их предшественника консерватора Вячеслава Плеве) некоторая часть ограничений, введенных Временными правилами от 3 мая 1882 года, была смягчена или вовсе отменена. Фактически были сняты ограничения на пребывание евреев в сельской местности и на занятия винокурением, был отменен запрет на проживание евреев в 50-верстной пограничной полосе и т. д.
В то же время сохранялись ограничения на получение евреями среднего и высшего образования, фактическое вытеснение евреев из ряда профессий. Если после введения в действие в 1887 году закона о процентной норме для евреев при поступлении в высшие учебные заведения в 1897 году евреи все еще составляли 13,3% от общего числа студентов (1853 человека), то к 1902 году их численность сократилась до 1250 человек (7% от общего числа студентов). Характерно, что в 1902 и 1903 годах за границей, в основном в Швейцарии, Германии, Австрии и Франции, учились от 1895 до 2405 студентов – евреев из России, то есть почти в два раза больше, чем в России. В период революции 1905–1907 годов численность студентов-евреев стремительно увеличилась и составила 4266 человек (12% от общего числа студентов). Однако ограничительная политика была возобновлена в последующие годы, и в 1913 году в российских высших учебных заведениях обучались 2505 студентов-евреев (7,3% от общего числа студентов). В 1915 году правительство приняло решение о льготном приеме в высшие учебные заведения участников войны и их детей без различия национальности и вероисповедания. Это привело к значительному росту доли евреев среди студентов в некоторых высших учебных заведениях, однако в целом евреи составляли в 1916 году 8% студентов (около 2000 человек) государственных университетов и институтов.
В том же 1916 году Совет министров решил рассмотреть вопрос о введении процентной нормы для евреев при приеме в частные учебные заведения. В годы войны возможность учиться за границей для евреев была закрыта, и учеба в негосударственных учебных заведениях для многих оставалась единственным шансом получить высшее образование. Голоса членов правительства при рассмотрении конкретного случая – устава Петроградского частного университета – разделились поровну, однако царь 21 мая 1916 года утвердил мнение той части Совета министров, которая голосовала за введение процентной нормы. Правительственную политику в отношении доступа евреев к высшему образованию со второй половины 1880-х и до 1914 года Бенджамин Натанс совершенно справедливо назвал «тихим погромом».
Приведем другие, весьма показательные сопоставления. В 1886 году в русских гимназиях обучались 9225 евреев, в 1911 году – 17 538, однако в процентном отношении их численность снизилась с 10,2% до 9,1%. Число студентов-евреев в университетах возросло за тот же период с 1 856 до 3602, снизившись относительно 1886 года с 14,5% до 9,4%. Учитывая рост населения, повышение образовательного уровня и увеличение спроса на специалистов, очевидно, что тысячи молодых людей, чьи родители не могли оплатить их образование за границей, остались за бортом высших учебных заведений и не смогли реализовать свои жизненные амбиции. Последствием этого было увеличение численности «умственного пролетариата», полуинтеллигенции, из рядов которой вышли многие будущие революционеры.
Историк Саул Боровой, в 1920 году студент одесского Института гуманитарно-общественных наук, вспоминал, что основную массу студентов составляли те, кто не мог поступить раньше в высшую школу:
«Племя» экстернов обитало, разумеется, не только в Одессе.
