Признаком горького и разрушительного настроения того периода и существенного слома национального консенсуса было то, что законопроект такой силы мог попасть на рассмотрение в сенат без комитетских слушаний и что он имел все шансы на успешное прохождение. Наш огромный дефицит платежного баланса придавал вес любому призыву к сокращению расходов за границей; уважение к Мэнсфилду вело к тому, что его коллеги не очень охотно голосовали против него. Однако реальная проблема уходила корнями гораздо глубже. Это было национальной болезнью, которая заставляла сенат Соединенных Штатов Америки подвергать опасности институты, построенные на базе двухпартийной системы более 20 лет назад в течение работы пяти администраций. Администрация была полна решимости оказать сопротивление. Белый дом немедленно (12 мая) сделал заявление с предупреждением о том, что эта поправка будет иметь «серьезное негативное влияние на всю структуру альянса». Нашим следующим шагом стала задача отсрочить голосование, чтобы выиграть время для мобилизации поддержки. Мы получили продление на пять дней, которые, как их было ни мало и почти вопреки здравому смыслу в свете поднятых проблем, возможно, изменили ситуацию.
Наша решимость провалить поправку Мэнсфилда натолкнулась на серьезные препятствия. С одной стороны, имел место энтузиазм ее сторонников. Многие из них были больше озабочены Юго-Восточной Азией, чем Западной Европой, и кое-кто из них считал дополнительной удачей дело демонтажа структуры внешней политики, которую они полагали ошибочной и ориентированной на «холодную войну», а также главным источником международной напряженности. Но решающим элементом было то, что либеральные правящие круги так называемого истеблишмента, на протяжении столетия восхвалявшие сильную исполнительную власть, сменили пластинку и возложили на конгресс свои обязательства плотно контролировать якобы одержимую жаждой власти и воинственно настроенную администрацию.
Тот факт, что конгресс должен играть важную роль в проведении внешней политики, никем не оспаривается. Но в 1970-е годы страсти возобладали над анализом. Наша система не может функционировать, когда конгресс и президент имеют резко противоречащие друг другу цели или когда конгресс пытается прописывать повседневные тактические решения. Конгресс может и должен изучать последствия дипломатии. Он не может вести ее. Когда он попытался это делать, результаты были неудачными, как я постараюсь описать это позже в больших подробностях. Главной функцией конгресса является принятие законов с утверждением неподверженности их изменениям: он действует в предсказуемом поле. Дипломатия требует постоянного приспособления к изменяющимся обстоятельствам; она должна делать допуск на неожиданности; непредсказуемое является тем, что всегда происходит с международными делами. Нюансы, гибкость и порой двойственность являются инструментами дипломатии. В законодательстве они представляют собой зло, тут требуется определенность и ясность. Законотворчество и дипломатия не только резко контрастируют по своим методам и последствиям, они и проводятся по-разному. Законодательство часто возникает из компромисса конфликтующих интересов; редкие коалиции создаются и распадаются. Коалиции и силовые центры конгресса меняются в ответ на внешние воздействия различных групп влияния. Внешняя политика требует постоянного учета национального интереса. Законодатель применяет искусство примирения групп влияния по какому-то одному вопросу; деятели в области внешней политики имеют дело с одними и теми же международными игроками вновь и вновь, редко завершая рассмотрение какого-либо вопроса или прекращая отношения.
