Несмотря на военные действия России в Донбассе и на юге Украины, Кремль открыто говорил об аннексии оккупированных регионов Украины. 10 апреля Виктор Водолацкий заявил, что 99,9% жителей Донецка и Луганска проголосовали бы за объединение с Россией, если бы был проведен референдум.97 7 сентября Андрей Турчак призвал провести референдумы в Донецке, Луганске и многих других российских городах 4 ноября, которое является Днем народного единства России, и заявил, что "Русский мир, ныне разделенный формальными границами, восстановит свою целостность".98
Хотя намерение провести референдумы об аннексии разделяли все союзники Путина, процесс включения оккупированной украинской территории в состав Российской Федерации вызывал споры. 11 мая Стремоусов призвал Россию к прямой аннексии Херсона, заявив, что никакой Херсонской народной республики не будет и референдум проводиться не будет.99 Турчак, казалось, поддержал предложение Стремоусова, заявив, что "Россия останется здесь навсегда", но Песков отверг это предложение, заявив, что волеизъявление народа в Херсоне по типу Крыма является необходимым условием для аннексии. В конце марта Пушилин и Пасечник настаивали на том, что ДНР и ЛНР проведут референдумы о присоединении к России только после завершения войны.100 Это мнение в целом разделялось в администрации президента России, которая опасалась аннексии "депрессивных регионов", но Путин отменил эти возражения, настаивая на скорейшем присоединении.101 Хотя референдумы в Донецке и Луганске первоначально были назначены на конец апреля, 14-15 мая и середину июля, эти голосования неоднократно откладывались из-за неопределенной ситуации с безопасностью.
В месяцы, предшествующие референдумам по аннексии, Россия провела многочисленные приготовления к голосованию. 7 июня Сергей Кириенко посетил Херсон для обсуждения вопроса о раздаче российских паспортов местным жителям и Мелитополь, чтобы начать подготовку к референдуму в Запорожье.102 Поездки Кириенко подчеркнули его руководящую роль в организации референдумов. Он собрал команду для разработки "образа России после войны" и укреплял "мягкую силу" России в оккупированной Украине с помощью "патронажных" инвестиций, контролируемых российскими муниципальными властями.103 В рамках "проекта Донбасс" Кириенко Москва обязалась контролировать восстановление Донецка и Луганска, Санкт-Петербург пообещал восстановить Мариуполь, Хабаровск взял на себя ответственность за Дебальцево, а Новосибирск отвечал за Беловодский в Луганске.104 Кириенко также выступил инициатором проведения 29 мая конкурса "Лидеры России", который должен был помочь в выборе долгосрочных оккупационных властей.105 Активная роль Кириенко, по слухам, была попыткой стать преемником Путина, а его способность убедить Путина не откладывать губернаторские выборы в сентябре 2022 года еще больше укрепила его статус.106 Соратник Суркова Борис Рапопорт и соратник Кириенко Александр Харичев, высокопоставленные чиновники в Управлении делами Госсовета, назначили политтехнологов для подготовки референдумов в Донбассе.107 Кремль также разработал планы по замене Пушилина и Пасечника на российских чиновников, поскольку росли опасения, что главы ДНР и ЛНР могут нецелевым образом использовать российские средства, направляемые в Донецк и Луганск.108 Долгосрочной целью России было преобразование оккупированных украинских территорий в российский федеральный округ, который бы получал значительные финансовые поступления под контролем Кириенко.109 Ганчев предложил провести референдум о российской аннексии в Харькове 8 июля, а заместитель главы Херсонской военно-гражданской администрации Екатерина Губарева предложила провести референдум в оккупированном Николаеве 8 августа. Протесты в Снегуровке, Николаеве и оккупация Россией только 20% Харькова до начала контрнаступления Украины сорвали эти планы.
