Задача управления огромной территорией была практически невыполнима из-за количества (десять тысяч), разнообразия, противоречий и хаоса существующих законов. Надеясь сыграть в России роль Юстиниана и укрепить свою власть, Екатерина 14 декабря 1766 года созвала в Москву административных агентов и юристов со всех концов империи, чтобы провести тщательный пересмотр и кодификацию российского законодательства. К их приезду она лично подготовила Наказ, или Инструкцию, с описанием принципов, на основе которых должен быть сформирован новый кодекс. Они отражали прочитанные ею труды Монтескье, Беккариа, Блэкстоуна и Вольтера. Она начала с заявления о том, что Россия должна мыслиться как европейское государство и иметь конституцию, основанную на «европейских принципах». В ее понимании это не означало «конституционного правительства», подчиняющего государя законодательному органу, избранному народом; уровень образования в России не позволял даже столь ограниченного избирательного права, как в Великобритании. Это означало правительство, в котором правитель, хотя в конечном итоге и является единственным источником закона, правит, подчиняясь закону. Екатерина поддерживала феодальную систему — т. е, систему взаимной верности и услуг между крестьянином и вассалом, вассалом и сеньором, сеньором и государем — как необходимую для экономического, политического и военного порядка в России 1766 года (стране общин, почти изолированных друг от друга и от центра управления из-за трудностей связи и транспорта); Но она настаивала на том, чтобы права господ над их крепостными были определены и ограничены законом, чтобы крепостным было разрешено владеть собственностью, а суд и наказание крепостных были переданы от феодала государственному магистрату, ответственному перед губернским судом, ответственным перед государем.48 Все судебные процессы должны быть открытыми, пытки не должны применяться, смертная казнь должна быть отменена как в законе, так и на деле. Религиозное вероисповедание должно быть свободным; «среди стольких различных верований самой вредной ошибкой была бы нетерпимость».49 Наказ, прежде чем быть напечатанным, был представлен ею своим советникам; они предупредили ее, что любое резкое изменение существующих обычаев ввергнет Россию в беспорядок, и она позволила им изменить свои предложения, особенно те, которые касались постепенного освобождения крепостных.50
Даже в таком извращенном виде «Наставления», опубликованные в Голландии в 1767 году, вызвали восторженные похвалы европейской интеллигенции. Императрица послала экземпляр прямо Вольтеру, который, как обычно, поклонился. «Мадам, вчера вечером я получил один из залогов вашего бессмертия — ваш кодекс в немецком переводе. Сегодня я начал переводить его на французский. Он появится на китайском, на всех языках; это будет Евангелие для всего человечества».51 А в более поздних письмах он добавляет: «Законодатели занимают первое место в храме славы; завоеватели идут позади них….. Я считаю «Инструкции» лучшим памятником века».52 Французское правительство запретило продажу «Инструкций» во Франции.
Измененный Наказ был представлен в «Комитет для составления нового уложения», который собрался 10 августа 1767 года. Он состоял из 564 членов, избранных различными группами: 161 — от дворянства, 208 — от городов, 79 — от свободного крестьянства, 54 — от казаков, 34 — от нерусских племен (христианских или нет) и 28 — от правительства. Духовенство не было представлено как сословие, а крепостные крестьяне не были представлены вообще. В некотором роде Комитет соответствовал Генеральным штатам, которые должны были собраться в Париже в 1789 году; как и на этом более известном собрании, делегаты принесли правительству списки жалоб и предложений по реформам от своих избирателей. Эти документы были переданы императрице, и они предоставили ей и ее помощникам ценный обзор состояния королевства.
